2006民革中央大会发言和提案
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加强水资源管理,确保经济社会可持续发展
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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加强水资源管理,确保经济社会可持续发展

我国是一个水资源短缺的国家,人均占有量为世界平均水平的四分之一。随着经济社会的发展,我国水资源使用中的矛盾与问题急剧增加:行政区域之间、流管会与行政区域之间、用水者之间、不同用途之间围绕水资源发生的摩擦不断增加;水资源污染状况不断恶化,严重威胁到供水安全和渔业生产,加剧了水资源紧缺的矛盾;水资源过量开发情况突出,流域引水监管乏力,一些地区因地下水位下降出现漏斗区;水资源匮乏与浪费并存,用水定额高、用水效率低下的现象普遍存在;缺乏利益补偿机制,农民、上游区域、水资源保护区的利益和发展权利受损,不利于调动节水积极性。

水资源短缺和由此产生的矛盾冲突很大程度上制约了我国经济社会的发展,我们认为除了气候影响、人口激增等客观因素,管理上存在的问题是导致水资源紧张的主要原因。为此,我们建议:

一、完善水法,严格执法,提高水资源管理效率

()考虑变“取水权”为“水资源使用权”。由于水资源既代表了一定的利益,又可参与价值创造,因此,在其配置中也应注意发挥市场机制的作用,以求效用最大化。而“水资源使用权”的确立则是市场机制得以发挥作用的一个前提。在水资源配置中引入市场机制,一方面用水户将自愿加大节水投资成本,产生内在节水激励;另一方面,水资源将自动流向产出效益高的产业和地区,实现整体配置效益的最大化。

()加强跨行政区水资源管理的立法工作。《水法》确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,由于流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限不清晰和领导级层的限制,省边界水资源管理纠纷难以顺利提交流域管理委员会解决。在目前的体制下,必须加强跨行政区水资源立法,强化流域管理机构协调、仲裁和处罚职能,并以行政契约等法律手段来保障。另外,对一些具体管理工作,如水利设施建设与管理、水灾防治、水量调度,都应出台具体的法规,使管理措施法制化。

()加强水资源管理中行政执法的规范化、程序化、法制化建设。要通过宣传,努力营造水法制氛围,提高全民水法制意识;要加强培训,提高执法人员的素质和执法水平;结合《水法》、《行政处罚法》等相关法规,各省级水利主管部门要建章立制,切实规范水行政执法行为和执法标准;要严格执法,对造成水资源重大破坏的案件,必须追究违法者的刑事责任,惩前毖后,增强全民珍惜水资源的意识。

二、进行水资源行政管理体制改革,实现水资源统一管理

水资源作为经济社会发展的战略性资源,从整个流域来看,具有整体性,因此,在管理体制上也要实现水资源的统一管理。

()《水法》赋予流域管理机构的职能多属于宏观管理,权力多体现为决策和监督权,执行由地方水利部门承担。地方水利部门在财政和人事上受制于地方政府,难以摆脱地方利益的束缚;而流域管理机构的事后监督权又缺乏责任追究制度作保障。因此实现流域的整体管理,必须改革水资源管理行政体制,实现水利部—流域管理机构—省级水利管理部门—市级水利管理部门这样的垂直领导体制。至少要赋予流域管理机构对地方水利管理部门主要领导的考核评价权、任职否决权和弹劾权。

()打破行政分割,向各部门统一管理模式迈进。进一步推行水务一体化管理,建立一个以主管部门为主、多个相关部门为辅、多层次的协调与协商机制。目前至少要考虑将各级水利部门的职责与市政部门供水、节水、排水、污水治理、再生水利用以及规划区以内地下水的开发、利用与保护的职责合并在一个水务管理机构中。同时,应尽快建立全国统一的管理机构。

三、改革、完善水环境审查、监督、评价机制,加大整治力度

()强化七大流域监督执法力量,对水质保护和污染治理工作实施流域之间和流域内部省级水务管理部门之间的异地审查制度。审查采用定期、不定期结合的方式进行,审查结果的全部或重点内容应向社会公布。为了确保审查的严肃性,可与全国人大和省级人大环资委的执法检查结合进行。

()实施领导干部水环境保护实绩审查制,将水环境和水生态状况纳入地方党政主要领导政绩考核内容中。在条件成熟的情况下,设立水质评价排行榜,面向社会公布,增加民众和舆论对水环境管理的监督和参与,敦促各级政府改进工作。

()尽快完善河流湖泊、海洋、地下水“三水合一”的整体监管机制,加强水环境功能区划的监督管理,制定地方水环境功能的监管办法;杜绝水环境保护区污染项目的上马,严肃处理各种违规违法行为;制定上游区水质及滞水区水质保护应急预案和强化监管的措施,加强入库河流的综合治理和船舶污染控制力度;调整产业结构,压缩重污染行业的生产能力。

四、以水资源综合规划为指导,开源节流,平衡供需

目前全国水资源综合规划编制工作正全面展开,各地应认真查清辖区内水资源的情况,结合流域总体规划,重新评价本地区水资源状况,确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标。要严格限制水资源的开采量,以提高水资源和水环境的承载能力为核心,开源节流,平衡供需。要从全局考虑,按照水资源的充裕和紧缺情况科学规划经济社会的发展布局,量水而行,以水定发展。

此外,要加快病险水库除险加固、蓄滞洪区安全建设和河道整治工程,以达到防洪蓄水、变洪水为可利用资源的目的;要统筹协调生活、生产和生态用水,加大污水处理设施建设,提高水资源的循环使用率;要明确节水标准,推行各项节水措施,促使全社会节约用水。

五、建立法定的利益补偿机制,切实保护流域农民及水源保护区的权益

在以实现生态保护与经济发展双赢为目标的前提下,建立科学、有效的水资源利益补偿机制,有助于缩小上下游之间、工农业之间和城乡之间的收入差距,化解矛盾,促进可持续发展。一是要全面、持续补偿流域农民和相关区域承受的经济损失和因此丧失的应得预期收益。二是要政策性补偿和交易性补偿相结合,既要通过财政转移支付进行政策性补偿,支持上游和水源保护地进行生态恢复和保护,兴建水利设施,改进农业灌溉方式,又要鼓励这些地区和农民将富余的或节约出来的水资源通过市场出售给需求者,获得收益,增加积累。

六、构建水资源的民主管理体制,推进水资源管理的社会化

就我国目前的实际情况来看,水资源的总量控制和微观定额管理特别需要公众自助管理组织的辅助。政府应以组织者的角色,推动水资源管理的社会化,建立政府——用水户组织——用水户三位一体的管理模式。用水户组织负责具体的水事务,将政府的政策向公众解释,并将公众的意见上达,从而实现决策层与公众的良好沟通,保证各项政策的顺利推行。这有助于政府从烦杂的水事务中解脱出来,将精力转到宏观调控和基础设施建设上来。

此外,水资源管理还要充分发挥人大代表和政协委员的作用。有些政府规章制度出台前必须交给人大、政协进行充分讨论,这样就会吸收更多公众和公众代表的意见,大大提高民主管理水平。

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