2006民革中央大会发言和提案
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关于推进城乡统一的社会保障制度建设的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于推进城乡统一的社会保障制度建设的建议

近年来,随着城市化进程的逐步推进,城市不断向农村地区扩张,大量的土地被征用,农业人口转为非农业人口的人员逐年增加,许多农民身份已转为居民,但还没有完全享受应有的待遇,与城镇居民在养老、医疗等保障方面的差距仍然较大。同时,随着农村产业结构的调整,一部分农村居民不再以土地作为主要生产资料,进城务工的农民越来越多,但是由于现阶段社会保障的缺失,从事非农产业的农村人口的生活风险也就不断加大。农民只能以土地作为就业保障、生活保障和伤病养老保险的唯一依托,社会保障制度缺失的问题已引发一系列矛盾和问题。对此,一些地方政府出台了一些相关文件,给予了一定的政策扶持,但问题并没有得到解决,有的地方正在变得越来越严重,亟待引起重视。

社会保障一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成,其主要对象是既存的与潜在的社会弱者。社会保障本来应是国家通过立法,采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金,对基本生活发生困难的社会成员给予物质的帮助等,以保证社会安定的一系列有组织的措施和制度。目前,我国80%的人口在农村,20%的人口在城市,而20%的城镇居民享受89%的社会保障经费,城镇的社会保险覆盖率已达90%以上,占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%,覆盖率不足2.4%;城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,已经建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式,医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和逐步完善,而在广大的农村除养老保险、医疗保险和最低生活保障已有起步外,其他保险项目仍不够完善。这种城乡不同的社会保障体制以及过大的城乡差别,不仅制约着社会保障总体水平的提高,也有违社会公平,不利于构建社会主义和谐社会。虽然城乡社会保障水平的客观差距有着深刻的社会历史原因,在相当长时期内还难以改变,但推进城乡统一的社会保障制度建设,是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求,是践行“三个代表”重要思想和科学发展观的重要体现,是城乡经济协调发展和解决“三农”问题的重要举措,也是社会保障制度建设的最终归宿,在国家实行“以工补农、以城带乡”战略、开始建设社会主义新农村的今天,积极推进城乡统一的社会保障制度建设不仅是必要的,也是可能的。我们提出以下建议:

一、各级政府在制定“十一五”规划的时候,应当把建立城乡统一的社会保障制度作为社会事业发展的一个重要目标

首先,中央政府应加快对于农民社保相关政策、法律、法规的出台,立法先行,确立社会保障优先的原则,增强农民社会保障制度的强制力。同时,各级政府和职能部门都应当从战略高度,充分重视建立城乡统一的社会保障制度,在制定“十一五”规划的时候,就应当把建立城乡统一的社会保障制度作为一项目标和任务提出来,并努力逐步推进。越是比较落后的农村地区,越需要尽早制定这一规划。虽然对于当地经济社会发展水平来说可能是比较超前的,但在统筹城乡发展的今天,建立城乡统一的社会保障制度并不只是落后农村地区自己的事情,制定了规划,才能引导国家和城市地区有的放矢地给予支持和帮助。

二、由于城镇郊区征地农转非人员已经得到了一定的征地补偿费,进城农民工也已经成为工人阶级一部分,具备了参加社会保险的条件,可以率先建立与城市统一的社会保障制度,为广大农村地区建立社会保障制度开辟道路、作出示范

就被征地农民而言,可以在农村劳动力从第一产业向二、三产业转移就业过程中的帮扶、培训方面,给予与城镇同等的政策,同时积极鼓励农村劳动力年龄段人员参加城镇职工基本养老保险、“双低”养老保险、基本城镇医疗保险,给予一定的扶助政策。对超年龄段人员建立相应的生活补助制度,保证其晚年生活。在最低生活保障、特困救助机制方面,可以立即与城镇接轨。应将管理服务延伸到农村社保体系建设的全过程中,建立健全日常管理服务机制、工作运行机制,规范农村的社保管理服务工作。

就进城农民工而言,温家宝总理在2005年中央农业和农村工作会议上的讲话中已经作出明确指示,不仅要求加快农民工工资支付保障制度、农民工权益的保障机制等方面的建设,而且要求“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”,他说:“要坚持分类指导,稳步推进,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题。”我们建议各地政府尽快制定相关政策措施,严格落实这一指示。除此以外,有条件的地方应当积极探索农民工的养老、失业和生育保障制度建设,让农民工享有与城市工人同等待遇。

三、现阶段农村社会保障制度建设应该以建立“低水平、广覆盖”的社会保障体制基础框架为目标,逐步向城乡统一的社会保障制度过渡

第一步,可积极探索在对特困户救助、农村五保供养、受灾口粮救济、计划生育家庭奖励扶助等制度进行整合的基础上,建立农村最低生活保障制度,使农村绝对贫困人口(主体为60岁以上)脱贫。第二步,随着农村社会保障资金增强再逐步将相对贫困人口纳入农村低保范围。社会救助和社会保险是社会保障机制的两大支柱,应在初步建立“低水平、广覆盖”的社会救助框架的基础上,逐步完善农村社会保险制度。要结合乡镇体制改革,按照政事分离的原则,在整合有关机构和人员的基础上,建立统一的乡镇社会保障事务经办机构,以提高效率,降低农村社会保障工作成本。

四、增加社会保障的资金投入,尽快建立一个稳定、规范的农村社会保障费的筹资机制

建议国家确立农村土地收益归农民的原则,从“十一五”时期开始,把农业用地转变为建设用地之后拍卖的土地收益全部作为农村社会保障基金。在国家减持国有股以补偿社会保障资金不足的时候,应当切出一块给予农村社会保障基金,原则上应该按照人口比例,大部分给农村。可以发行特种国债,专门用于农村社会保障制度改革。中央财政应设立针对中西部贫困地区的农村最低生活保障专项资金,对困难地区农村低保制度给予支持。同时,鼓励企业界人士开展慈善活动,为农村社会保障基金捐款。

五、充分发挥政府部门的推动作用,采取灵活方式,千方百计引导农民参加社会保险

据调研,许多地方的农民、农民工不愿意参加养老保险,除了一部分人缺乏保险意识以外,一个十分重要的原因就是,许多农民对参加保险没有信心,生怕自己投了保将来并不能得到回报。针对这些问题,各级政府应当以试点示范来创造政府的公信力,让广大农民通过身边的生动事例看到参加各项保险的好处,以吸引农民参加。一些地方不妨突破先缴纳保费后再受益的传统的社保模式,实行先受益再缴纳保费的新模式。让符合一定条件的困难农民先享受社保,再缴纳保费,让农民先尝到社保的甜头,增强他们投保的积极性。这既是社保在农村最好的宣传方式,也能够有效地促进农村社会保障的持续健康发展。

 

注:该提案先后得到民政部、劳动和社会保障部的答复。
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