2006民革中央大会发言和提案
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关于大力发展农业保险,促进农村经济增长的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于大力发展农业保险,促进农村经济增长的建议

我国农业基础薄弱,现代化水平较低,在相当程度上还是靠天吃饭。这使得中国的农业生产周期长,受自然灾害影响大,经济效益不稳定,生产风险相对较高。而一旦遭受自然灾害,在没有风险转移的情况下,绝大部分损失将由农民自己承担。这对本来家庭收入就低的农户而言无异雪上加霜,会对其生活和再生产构成严重影响。现在,农民因灾致贫、因灾返贫的现象十分普遍,严重影响我国的农村经济发展和社会稳定。

农业保险作为一种市场化风险转移和应对的机制,可以在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收等方面发挥重要的作用。因此,大力发展农业保险,建立健全国家农业支持保护体系,增强农业的防灾抗灾能力,是我国服务“三农”经济、促进农村经济持续健康发展的重要措施,是加快推进中国农业现代化的必然要求。

中共中央和国务院非常重视农业保险的发展。中共十六届三中全会《决定》提出要探索建立政策性农业保险制度。2004年中央一号文件中更是明确指出“加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对参加种、养保险的农户给予一定的保费补贴”。中国保监会主席吴定富在2004425日指出:促进我国农业保险的发展,建立政策性和商业性相结合的农业保险制度,是我国完善农业保护体系、提高农业生产经营水平和国际竞争力的必要措施。并且,保监会积极探索现代农业保险发展实践,全国几个省市的试点已取得了一定的成果。

然而,我国农业保险的现状却是:从1993年到2004年农业保险业务逐渐萎缩,2004年的农业保费不到4亿元,按照全国目前2.3亿农户计算,平均每户投保不到两元。这样的现实,让农业保险对中国农业的积极影响几乎完全无法发挥。我们认为,这种情况的形成有以下几个原因:

一是农业保险宣传力度不够,农民参保意识不强。在广大农村,大多数农民不知道什么是农业保险,普遍缺乏保险知识,对险种不了解,不知如何办理保险,更不用说自己主动购买保险了。

二是广大农民收入低,剩余收入少,使得有些农民虽然有了农业保险的需求和意识,但是没有能力支付保险费用,造成了“想保险却买不起”的情况。

三是农业保险风险太大,制约了农业保险的发展。近几年我国每年因自然灾害造成的损失约为120亿元以上,农业保险的综合赔付率在115%以上。虽然知道中国的农业保险潜力巨大,很多保险公司希望加快发展,但是考虑到这项业务风险大、成本高,自身的承保能力又不足,自然是不敢轻易涉足。

四是政府政策和财力支持不足,对农业保险的支持力度受限。据有关资料显示,发达国家大多通过提供再保险或建立巨灾保险基金的形式为农业保险提供政策支持,如法国政府建立国家农业保险专项基金,承担除雹灾之外绝大部分自然灾害造成的损失。或者由国家财政使用不同方式直接对农业保险进行补贴,如美国对农业保险的平均补贴达到保费的50%左右,其中巨灾保险则补贴全部保费;多数开展农业保险的国家对农业保险业务免征一切税收等。而在我国,巨灾支持保护体系尚未建立,巨灾损失完全由保险公司独立承担;除免征种、养两业险营业税之外,对农业保险没有其他的财政税收优惠政策,特别是没有直接的保费补贴。没有中央、地方政府强有力的财政支持和政策保障,保险公司大规模推广农业险的阻力很大。

为此,我们建议:

一、要深刻认识农业保险的重大意义

中国农业如此脆弱,中国农民利益极易受损,而农业保险既是中国农业的“保险”,也是中国农民经济利益的“保险”。它能帮助稳定农业生产经营,提高农业综合生产能力,保障农业生产的稳定持续增长;能有效促进农民增收,保障农村建设小康社会的成果;对于加快农业产业化和外向型经营,促进农业经济的健康发展能起到十分积极的作用。农业保险是从保险的角度保障农民利益,是国家农业综合支持保护体系的一个重要组成部分,应看作是国家惠农政策的另一种形式。

二、创新农业保险制度,建立商业性和政策性相结合的农业保险制度

中国的农业保险工作,既不能由政府一手包办,也不能完全依靠商业保险公司独自采用市场化运作的方式进行。建议采用“政府管理、财政补给、市场化经营”的发展模式,支持现有商业保险公司经营政策性农业保险业务。

一方面,鼓励商业保险公司进入农业保险市场,帮助国家分担农业风险,为农民提供专业保险服务。在目前形势下,风险巨大、赔付率居高不下的农业保险领域对以营利为目的的商业保险公司基本不具吸引力。国家既要帮助保险公司看到农业保险和农村保险的广阔前景,也应认识到商业保险行为的市场性质。建议国家在财政税收上给予开展农险业务的保险公司更多的优惠政策。可依据险种不同,实施不同比例的业务费用补贴,减免经营农业保险的各种赋税,落实中央有关财政对农业保险保费的补贴政策。为鼓励更多的商业保险公司进入农业保险市场,尽早达到“广覆盖”的目标,建议国家适当降低参与农业保险的商业保险公司在其他险种上的营业税率和所得税率,但同时要求其农业保险的业务总量不得低于其全部保险业务总量的一定比例。

另一方面,成立国家农业保险公司,由它来贯彻国家农业保护政策,经营管理国家农业风险基金,监督管理全国的农业保险业务,并可作为最后保险人接受其他商业保险公司农险业务的分保。

三、建立国家巨灾保险专项基金,由国家农业保险公司负责经营管理

该项基金专门用于国家补偿农业因巨大自然灾害造成的损失,与商业保险公司提供的农险业务一起,建立全面的农业保险体系。

四、要加强农业保险立法

农业保险是政策性保险,除了经济上的支持,也需要尽快获得法律上的支持,而国家尚未对农业保险做出明确规定。建议先在试点的基础上制定试行《农业保险条例》,条件成熟时再正式出台《农业保险法》。通过立法,将农业保险纳入法定保险之列,对农业保险的目的、性质、基本原则、组织形式、保险范围、保险费率及赔偿办法、农业风险度的划分,对农业风险基金的建立、使用和监管,对国家对农业保险的监管等等,以法律的形式来加以明确和保护。

 

注:该提案得到中国保险监督管理委员会的答复。

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