2006民革中央大会发言和提案
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关于完善法律法规加强湿地管理保护生态环境的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于完善法律法规加强湿地管理保护生态环境的建议

湿地与森林、海洋一起并列为全球的三大生态系统。它是自然界最富生物多样性的生态系统和人类最重要的生存环境之一。它不仅为人类的生产、生活提供多种资源,而且在抵御洪水、调节径流、改善环境、控制污染、保护物种基因多样性、美化环境和维护区域生态平衡等方面具有其它系统不可替代的作用,享有 “地球之肾”之美誉。

我国是世界上湿地生物多样性最丰富的国家之一,也是亚洲湿地类型最齐全、数量最多、面积最大的国家。湿地的类型较多,包括沼泽地、泥炭地、湖泊、河流、河口湾、海岸滩涂、盐沼、水库、池塘、稻田等各种自然和人工湿地,除苔原湿地外,几乎拥有国际《湿地公约》中划分的所有湿地类型,并拥有独特的青藏高寒高原湿地。

我国对湿地的保护工作十分重视。1992年我国政府加入了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》),1994年我国政府将“中国湿地保护与合理利用”项目纳入《中国21世纪议程》优先项目计划,把我国的湿地保护提到了优先发展的地位。在履行《湿地公约》、湿地保护宣传、人才培训、湿地自然保护区建设和管理、湿地保护的国际合作和交流、湿地科学研究等方面做出了卓有成效的工作。

但是,由于经济的快速发展和人口持续增长,我国湿地正在遭受严重破坏和威胁。围垦和城市的扩大使湿地面积锐减,在人口密集的东部地区尤甚;大量工农业废水、生活污水的排放和油气资源的开发严重污染和破坏了湿地生态系统,降低了湿地的各种价值;泥沙淤积使湿地面积日益缩小;酷渔滥捕严重破坏了湿地生态系统平衡。这些都大大降低了湿地对国民经济的支持能力,引发了一系列生态环境问题,湿地生物多样性资源急剧减少。

综观我国湿地保护与管理中存在的问题,可以发现我国现行湿地管理法律体系尚存在以下不利于湿地有效保护及合理利用的缺陷:

一、“湿地”作为法律概念的不明确,不统一。现行法律法规中只有1994年国务院制定的《自然保护区条例》规定“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠应当建立自然保护区。”由于现行法律法规中没有明确、统一的“湿地”概念,自然也就不能明确湿地管理的最终目标,也就无从制定用于湿地管理的法律措施。

二、我国现行湿地管理法律体系缺乏系统性和明确统一的执法主体,管理权限不清。同一处湿地的各生态要素如土地、草地、森林、海洋、湖泊、河流、野生动植物分别由不同机构管理。甚至同是野生动物,水生的由农业部颁令归渔业部门主管,陆生的由林业部门主管;而林区内的野生植物由林业部门主管,城市和风景名胜区内的植物则由建设部颁令归园林部门管理。相关部门在湿地管理方面的管辖权过于分散,且没有明确哪个部门能在各部门间予以有效的协调,导致多头管理与交叉管理现象比较普遍,致使湿地资源与功能不能得到有效保护和利用。

三、尽管目前我国已经制定了一些相应的法律措施,如建立保护区、控制污染、退田还湖等,但是管理制度、惩罚手段、分类管理等方面的措施尚有明显不足,导致执法困难或缺乏力度,各种损害、破坏湿地的行为屡禁不止。

四、不同法规中有关湿地的具体规定相互间不协调,导致多法适用或无所适从的现象出现,地方法规的出台亦受到上位法缺乏的限制。比如某些法规在明确鼓励荒滩、荒水开发的同时,没有制定对被开发湿地的功能加以适当保护的规定。湿地保护管理部门依法办事或执法监督所采用的法律依据不尽统一,造成执法混乱。

由上述可见,制定一部专门针对湿地保护与合理利用的法规或条例,已经迫在眉睫。为此,我们建议:

尽快制定《中华人民共和国湿地保护法》,依法保护我国湿地资源。这既事关我国可持续发展和人民生活生存环境质量,同时也是我国有效履行国际公约的重要保障,为人类生存和发展作贡献。

从中国立法现状以及湿地管理现状看,在《湿地保护法》的立法过程中,应当着重注意以下几点:

一、明确“湿地”法律概念的内涵和外延

鉴于《湿地公约》为国际社会及各缔约国共同认可,建议立法也应采纳《湿地公约》中的“湿地”定义。

二、明确“湿地保护”为其专门立法的核心目标

由于我国湿地长期以开发利用为主,导致湿地资源和生态环境已经遭到严重破坏,因此未来湿地保护应当由以往偏重资源开发转向环境资源保护及有节度的利用。虽然目前国家和地方都加大了湿地资源和生态环境的保护力度,但由于“湿地”法律概念的不确定,也由于多数法规不是以“湿地”为主要管理对象,因此在立法中,应当明确将“湿地保护”作为国家专门制定此项法律的立法核心目标。

三、明确将湿地生态系统作为统一整体进行管理

实践证明,只有这样才能确保湿地各种功能的整体发挥。

四、明确统一管理与协调管理相结合的管理原则

由于历史原因,各部门之间管辖权交叉及管理冲突比较普遍,同时各部门受职能分工和部门利益影响,很难对湿地进行统一综合管理。建议参照国外通行做法,通过立法明确国家和地方人民政府成立湿地管理委员会,承担湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任。

 

注:该提案得到国家林业局的答复。

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