2007民革中央大会发言和提案
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关于创新我国信访制度的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于创新我国信访制度的建议

信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分,长期以来,为促进人民群众与党和政府的良性沟通,为尊重和保障人权,实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而,随着社会的转型期而引发的各类矛盾的增加和公民权利意识的不断提高,我国现行的信访制度也遇到了前所未有的矛盾和危机。

改革开放以来,信访制度先后经历了两次信访大潮的冲击。第一次是中共十一届三中全会以后的拨乱反正时期,当时中央千人信访工作组受理并复查的冤假错案达24100多件;第二次是自上世纪90年代后期以来直到今天,即我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的时期,信访总量的持续攀升,面对大量的群体访、重复访和交叉访事件,信访工作人员协调、处理起来往往有心无力,疲于应付。

信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关,但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性,应当说才是导致目前信访洪峰及无序信访的这种不正常现象的最直接和最根本的原因。一是信访机构庞大而分散。根据国务院1995年颁布的《信访条例》的规定,信访的执行主体是“各级人民政府、县以上各级人民政府所属部门”,但实际上,在我国履行类似职能的机构和部门很多。目前,立法机关、司法机关、政府和政府的各个部门几乎都设有信访机构。诚然,信访机构的多样化为公民表达其意愿提供了多种渠道,但同时也带来了一些问题,如部门林立,机构臃肿,职责交叉,互相推诿。

二是信访机构间缺乏统一协调的机制。我国信访机构的设置初衷是领导秘书性办事机构,从一开始就缺乏整体设计,各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够,各个系统相互分割,甚至至今也没有实现信息的计算机联网管理。由于相互间缺乏统一、协调的机制,信访者一个问题可能同时找了好几个机构,得到的答复和解决方案可能是多样的,甚至是互相矛盾的;由于分散,每个机构的人员配备就显得十分有限,面对大量的信访案件,难以认真协调、处理和落实每一件案件。由此造成了管理的混乱和效率的低下,人员编制的增加和对公共财政的压力等诸多问题。

三是信访过程缺失了广大人大代表的参与。在信访的整个机制中,尽管各级人大均设立了专门的机构来负责接收和处理人民群众的来信来访,但总体上看,人大信访工作的运作通常是由人大常委会主任、副主任和其他领导对某些信访案件的重视程度和批示情况来进行办理的。也就是说,各级人民代表大会及其常委会在信访过程中的代议与监督作用并没有充分发挥出来,特别是人大代表这个环节还没有很好的运作起来。

为此,我们建议:

1、加强立法,制定统一的信访法。目前,我国的信访立法只有国务院的《信访条例》,它仅属于行政法规,而且只局限于国家行政机关。这一行政法规其法律效力较低,权威性也相对不足,在实施过程中难免打折扣。实际上,从法理学角度来看,调整信访活动的法律规范是保护公民基本权利的一种规范,它应归属于宪法性规范。因此,由全国人大进行统一的信访立法势在必行。目前,国家应在继续坚持中央信访联席会议制度的同时,各地也应建立类似的地方信访联席会议制度,吸收人大、政府和司法机关内的各信访单位和部门参加,以便定期了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态,督促检查有关信访突出问题及群体性事件的处理落实情况。同时,各信访机构之间应实现网络连接,实现信访资源的共享,以便互通信息,交流经验,协调工作,节约信访资源。

2、整合信访资源,改变目前我国信访机构庞大而分散的局面。要把信访资源的整合与信访制度的创新同政府机构改革结合起来,把信访与监督结合起来,进而建立统一、权威的社会矛盾处理机制。具体地说,就是改变目前立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构的做法,第一步是将它们合并入国家信访局,划归全国人大管理(因为只有人大才有权来监督司法机关),由它来直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。至于党内信访机构则划归各级党的纪律检查委员会管理,主要负责督促办理转到各级党的部门的重要信访事项,其机构向下设至区县一级党的纪律检查委员会。第二步,在条件成熟时,参照国外通行的议会监察专员制度,考虑将国家信访局更名为人大信访监察专员署,由各级人大挑选人大监察专员,专门受理涉及司法机关和政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决,并向各级人大负责并定期报告工作。

3、充分发挥人大代表的作用,改变目前信访工作中人大代表基本缺位的现象。按照人民代表大会制度设计的正常运行顺序,应当是:人民——代表——人民代表大会——“一府两院”——人民。人大代表连着两端,一头是国家机关,一头是人民群众,代表把国家和人民联系起来。换句话说,现行信访制度是一种制度外的安排,正常的公民诉求和意见表达路径应当是找人大代表诉说。根据《代表法》第四条、第二十五条的规定:代表应当与原选区选民或者选举单位保持密切联系,采取多种方式经常听取他们的意见,反映他们的意见和要求,回答原选区和选举单位对代表工作和代表活动的询问。人大代表个人解决不了的,可以将问题转交给常委会,由常委会代表公民出面约见官员、答复代表和选民;遇到重大或疑难问题,人大代表或者常委会还可以交人民代表大会解决。在这个方面,西方的议会和议员就有许多成熟而有效的做法,值得我们吸收与借鉴。试想,如果全国360多万各级人大代表都能积极参与到公民信访纠纷的调解和信访问题的督办中来,那么,绝大多数的社会纠纷和矛盾都能及时有效地在基层得到化解。这不仅有利于增强人大代表的责任意识和权力意识,而且还有利于节省公民的信访成本和原本就比较紧张的国家司法资源。因此,应充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用,人大代表每月可以设立固定的时间和地点接待选民,听取选民的意见和建议并帮助选民解决他们提出的问题或提供咨询。

 

注:该提案得到国家信访局的答复。

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