2007民革中央大会发言和提案
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关于建立农村养老保险制度的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于建立农村养老保险制度的建议

近十年来,我国人口老龄化速度加快,自1982年第三次人口普查到2004年的22年间,中国老年人口平均每年增加302万人,年平均增长速度为2.85%,高于1.17%的总人口增长速度。2004年底,中国60岁及以上老年人口达到1.43亿人,占总人口的10.97%。人口老龄化给中国的经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻影响,庞大老年群体的养老、医疗、社会服务等方面需求的压力也越来越大。有数据显示,农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点,且这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。这充分说明,我国人口老龄化问题的重点在农村。因此,我国在不断完善城镇社会保障体系的同时,应当按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求,逐步研究建立农村养老保险制度,以解决农村老龄人口这一特殊群体的养老保障问题。

目前,农村养老保险工作在制度层面和执行层面上均存在一些问题。

1、现行农保办法的法律层次低,缺乏约束力,稳定性差。各地农村社会养老保险办法基本上都是以19921月民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》为基础,结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低,缺乏约束力。无论是参保范围对象的确定,还是基金的筹集、支付和运营,更多是按照地方政府部门的意愿执行,缺乏农民与政府之间的持久性契约。同时,在执行过程中,基金管理不够规范,挤占挪用问题较为突出。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让本来就心存疑虑的农民更加不愿意参保,农村养老保险工作的开展困难重重。

2、集体补助和国家政策扶持的不到位,导致现行农保制度缺乏社会保障应有的社会性和福利性。农村养老保险资金实行的是“个人交费为主、集体补助为辅、国家予以扶持”的筹集原则。而在现实执行中,这种原则在很多地区尤其是西部欠发达地区难于操作。这是由于大多数集体无力或不愿意对农村养老保险给予补助,或只在部分地方或部分人身上得到体现;而国家政策扶持,仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支,地方财政,除经办机构费用(一些地方此项费用财政也不负担),也没有其他扶持政策。绝大多数农民得不到任何补贴,养老保险基本上采取完全个人账户基金积累的保险模式,其实质只是一种政策引导下的农民个人自愿性储蓄,根本起不到社会互助的作用。

3、缴费标准低,保障水平弱。现行《方案》规定,农民缴纳保费时,可以根据自己的实际情况,按不同档次缴费。而大多数地区农民由于经济能力弱和对保险的不信任,选择的多是最低标准。以四川省南充市为例,推行的是最低200元和上不封顶的一次性缴费模式,一般都选择按200元进行解交,全市人均一次性缴费182元,已到年龄的参保人员每月领取养老金2元至30元,根本起不到保障基本生活的作用,甚至由于领取手续的麻烦而导致农民倒贴钱的现象产生,造成负面影响。

4、基金保值增值困难,入不敷出。基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度,出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初,国家债券利率和银行存款利率都很高,因而给农民承诺的保险给付率也高。而随着金融机构的清理整顿和利率的不断下调,农村养老保险基金实际上已经处于亏损的状态。实践中已经出现参保人数越多,国家赔得越多的情况。加上农保基金一般都采用的县级统筹、县级管理的模式,而县级机构缺乏集中管理和运营基金的能力,缺乏稳定的投资渠道,农保基金增值的途径受限。

建立和完善农村养老保险制度的对策建议

(一)加快法制建设,确立农村养老保险制度的法律地位,建立健全农保基金监督管理机制,确保基金安全。

农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施,而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法,根据我国的实际情况,结合财政、金融和税收体制改革,尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规,对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都要作明确的法律规定,规范其操作行为,以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来,从根本上解决农民的社会养老问题,促进经济和社会的可持续发展。

首先,应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定,根据社会经济发展的需要,本着社会公平的原则,对农村老年群体实施的社会保障,是作为调节社会分配手段而建立的。其次,加快农村社会养老保障立法步伐,使农村社会养老保障各项措施都有法可依,便于操作并提高制度的稳定性。应把农村养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中,依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。再次,建立健全养老保险法律的监督机制,以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性,防范社会保险基金的风险,并通过合理运作使其不断增值,以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。

(二)强化政府责任,加大财政扶持力度;支持农村集体经济发展,提高集体补助比重。

在实施农村养老保险时强调个人应承担义务是对的,但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明:缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此,针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况,应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。建议结合财政预算改革,在现有基础上逐步提高各级财政的补贴比例,加大中央、省、市级财政的投入,减轻县级财政的压力,发挥政府在资金筹集中的支持和导向作用;取消基金管理费的提取,由财政负担农保机构经费。同时,认真贯彻落实中央和省关于解决“三农”问题的一系列政策,千方百计增加农民收入,鼓励支持乡镇企业的发展,真正使农民交得起保费,集体补助得起,这样才能使农村养老保险真正具有社会保险所应有的社会性和福利性。

(三)正视城乡差别,实行多形式的农村社会养老保险制度。

正视城乡间和地区间的差别,在研究农村养老保险改革方案时,允许在保障项目、形式和标准等方面与城市有所区别。比如,在确定参保缴费标准和缴费方式时,可以根据农村家庭收入不平衡性的特点,形成高、中、低多个档次。鉴于农民收入的灵活性、多样性、不稳定的特点,各档次的划分不与农民的个人收入挂钩,而是以农民的人均年纯收入为基数,并根据农民人均年纯收入的变化进行调整,以保证养老保险费用负担的均衡和养老金的保障能力。参保对象则可根据自身经济承受能力选择缴费档次,按全年、半年、季或月缴纳,还可视经济收入情况实行预缴和补缴,遇到不可抗拒因素时可暂停缴纳。

(四)理顺管理体制,提高基金统筹管理层次。

农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱,既要确保安全,又要确保合理增值。基金是资金的一种,基金的安全和增值既是资金的一般规律要求,又是确保社会保险良性循环的保证,同时也有利于刺激参保者的参保意识,进一步推动农村社会养老保险工作的顺利开展。要达到这一目标,建议提高统筹层次,集中管理运营基金,改变现有县级统筹、县级管理的模式,以市或省为统筹管理单位,国家、省或市级建立基金运营中心,国家制定基金运营管理办法,运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。

 

注:该提案得到劳动和社会保障部的答复。

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