2007民革中央大会发言和提案
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关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-12
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关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议

1994年起,国务院作出深化城市住房制度改革的决定,决心将住房市场划成两块:一块是以中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系;一块是以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年,国务院在《进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》中,要求建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。2005年,国务院《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中提出加快经济适用住房建设,完善廉租住房制度。2006年的“国六条”更进一步提出了一系列量化指标,包括限套型、限地价和限房价。十多年来,这一系列举措,其直接目标是解决房地产市场存在的供求结构失衡和价格过高的问题,其长期的战略目标是通过调控,解决中低收入家庭的住房问题。然而,房价在政府调控的同时不降反升,使政府的政策处于十分尴尬的境地。其中原因主要有:

一是经济适用房的公平目标与市场效率的矛盾。经济适用房是国家为解决城镇中低收入家庭住房而实施的一项工程,被纳入政府住房建设计划,建设用地实行行政划拨,享受政府优惠政策。然而,经济适用房开发以来一直受到争议,远没有达到它预期的效果,以至于许多人甚至呼吁取消经济适用房。事实上,经济适用房不成功的根本原因是由于它既作为政府的福利房,又作为商品房的矛盾,具体表现为市场和私人发展商实施的手段与社会公平的矛盾。我国依靠私人发展商建造和分配经济适用房,而私人发展商的目标是追求利润,这就造成了虚报成本、超标建筑、抬高价格,从而导致经济适用房“富人化”。因而,通过商品房市场的自我调节来实现中低收入家庭“居者有其屋”的目标是不可能的。

二是普通商品房的限地价与限房价的矛盾。利用“限套型、限地价和限房价”的措施实现政府干预的目标,同样是一种脱离现实的良好愿望。竞地价和竞房价本身是互相对立的标准:竞地价的结果是“价高者得”,竞房价的结果是“价低者得”。实际上,限地价和限房价的措施是对经济适用房招标中限房价的一种延伸。两者不同的是,经济适用房是在零地价的基础上限房价;普通商品房是在竞地价的基础上竞房价。这也使得普通商品房的竞价过程更加复杂,价格也高于经济适用房。“双限制”限制了各地政府土地供应的手脚,限制了发展商建房的积极性,进而限制了普通商品房的供给,客观上为下一轮房价上涨埋下了伏笔。总之,运用行政手段和调控价格解决中低收入家庭的住房,结果往往是以政府的失效取代市场的失效。

要逐一化解上述矛盾,我们认为政府必须直接参与投资经济适用房和廉租房的建设。

首先,政府作为开发商,解决了住房市场的公平与效率的矛盾。现实中的住房市场并不是一个单纯的商品化的市场。政府直接投资开发经济适用房和廉租房,发展一个与商品房市场并存的“二元”体系,使效率与公平的矛盾合理解决。在“二元”体系中,商品房的开发、分配和调节由市场决定;经济适用房的建造、分配和管理由政府负责。前者的核心是效率,后者的目标是公平。前者作为市场经济的一部分,通过竞争机制、价格调节,实现中高收入阶层住房供求的均衡;后者是政府从社会公众利益出发,直接对低收入家庭提供帮助,以保障居民基本住房需求的满足。

其次,政府作为开发商,解决了普通商品房限地价和限房价的矛盾。在明确了商品房市场和公共住房二元体系后,政府对普通商品房市场不再需要进行价格调控和行政干预,因而不存在双限制的问题。市场的供求决定普通商品房的价格。对于经济适用房和廉租房,政府可决定它的结构、户型、价格和供求对象,因而不存在与市场调节的矛盾。同时,政府可利用手中的土地资源和其他行政手段,直接补贴经济适用房和廉租房,消除由私人发展商建造带来的种种弊端,大大提高效率。

为了公平有效地实现中低收入家庭“居者有其屋”的目标,我们对实施政府建房提出以下几点具体建议:

一是要界定政府建房的目标群体,明确受惠对象。我国仍然是一个发展中国家,政府的财力有限,低收入阶层人数众多,必须有计划、分步骤地解决中低收入家庭的住房问题。目前,政府还不可能在短期内大范围地解决中低收入阶层的住房问题。因此,政府建房的受惠目标应当锁定在低收入家庭,首先满足贫困家庭居住的基本需要。要完善电子化的个人收入记录,这是成功实现政府目标的一个关键。所建房型也应当是小户型的经济适用房和廉租房。

二是区别对待普通商品房和经济适用房。普通商品房的建造、销售和管理由发展商承担,价格由市场调节。政府在户型结构方面作出规定和限制,使它面向中等收入的家庭。经济适用房和廉租房由政府负责规划、建造和管理。房屋建成后,政府根据需要决定出售或租赁、房价或租金水平、受惠对象,以解决低收入家庭的住房问题为目标。

三是利用市场机制建造公共住房。政府作为住房发展商,不是为了取代市场机制和私人发展商,而是为了更充分地发挥市场的作用。经济适用房和廉租房的施工、建造仍由私人建造商承包,但他们必须遵守与政府签订的合同的规定建房。政府可以实行注册会员制,将私人建筑商纳入发展公共住房系统,与他们结成长期的合作伙伴。政府工程的招标,通常只在注册的会员中进行,以利于监督管理,保证工程的进度和质量。

四是中央和地方政府需要成立专门的、以发展公共住宅为职能的机构。该机构应全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理。资金列入国家预算,以确保经济适用房和廉租房的建设。政府作为住房发展商并不能自动保证目标成功,但政府不直接介入肯定会导致目标落空。

 

注:该提案得到建设部的答复。

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