2008民革中央大会发言和提案
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关于加大被征地农民权益保护力度的建议
来源:作者:发表日期:2013-12-16
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关于加大被征地农民权益保护力度的建议

改革开放以来,大量农村土地的征用对促进全国社会经济快速发展和工业化、城市化起到了巨大的推动作用,也对失去土地的广大农民带来了严重影响。如何保障城市化进程中被征地农民的权益,已成为一个刻不容缓的重要课题。

现阶段,侵犯被征地农民权益的问题主要表现在以下几个方面:

1、征地范围过宽,征地程序不透明。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体土地进行征用。但从各地的实践看,征地范围过宽,无论是公益性,还是经营性建设用地,都采取由政府征为国家所有的办法。如一些地区无条件大面积征用平整开阔、交通便利的农村用地来建立各类开发区,更有甚者,为了开发房地产、修建豪华别墅、娱乐场所而大量征用农民土地。这种做法严重侵犯了农民的土地权利。在征地实施阶段不按程序向村民公告拟征用土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等情况;在用地批复未下达前,或对被征用土地的农民安置不到位的情况下,就抢占用地;征地批复后两公告一登记制度也不落实,没有有效听取被征地农民的意见。

2、土地补偿费用普遍较低,且落实不到位。《土地管理法》中所列出的征地补偿标准,没有完全反映出土地所在地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素。在农村社会经济形势发生巨变的大背景下,明显过低。有专家计算,改革开放以来通过地价征用农民的土地,最高使农民蒙受了2万亿元的损失。

现实情况是,法律规定的这点土地补偿费用也往往不能落实。有的地方依靠行政手段随意降低补偿标准;有的不按报批的征用土地方案而自定标准,甚至以此倒算出年产值和补偿倍数,以牺牲农民利益来换取政府和部分企业的利益。再加上有些地方搞“乡扣”、“村留”,农民真正拿到手的就更少了。

3、被征地农民被迫城市化,生活难以为继。土地被征用后,农民无论是否愿意“农转非”,一切生活都将城市化。农民不仅失去了最稳定的生活来源,而且失去了低成本的生活方式。以往生活消费为自给自足,而现在大部分都要到市场上购买,各种开支增大,生活成本提高。由于土地补偿标准偏低,有的农民又缺乏劳动技能和经商资本,就容易导致生活困难,甚至出现了被征地农民群体捡破烂为生的现象,有的农户连电灯都舍不得点,到农贸市场捡菜吃,到河边洗衣服,在楼下支起锅灶做饭。

4、安置方法单一,再就业难度大。当前,大部分地区采取一次性发放安置补助费,让农民自谋职业的安置办法,但由于农民普遍文化程度不高、劳动技能单一、信息不灵,再就业困难重重。那些年轻、有一技之长的农村劳动力还可以转移就业(目前大多集中在重体力劳动,如装卸工、建筑工等),但那些年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能和丧失劳动能力的农民,在劳动力就业市场中处于明显弱势。据了解,被征地农民拿到征地款后,约有一半以上年龄在40岁以下的人用征地款作资本,搞第三产业,生活比较有保障,而40岁以上文化程度低的这部分人,目前靠征地款过日子,三、五年后钱用完了,问题也就来了,这个潜在隐患必须引起重视。

5、保障体系不健全。被征地农民失去了最根本的生活保障——土地,却无法纳入城镇居民社会保障范围。不多的征地补偿费主要用于必要生活支出,难以解决长远的生活、生产发展需要和未来养老保障,以致农民抵御疾病、自然灾害等风险的能力降低。而农村医疗保障体系不健全,因病致贫返贫现象严重。

建议:

1、严格区分用地性质,缩小征地范围,加强对土地的集约利用。

征地权作为国家的强制性行政权力,应当主要用于国家重点公共设施建设,不能用于商业开发,更不应变成企业行为。要慎用征地权力,进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。一般经营性用地,在符合土地利用规划和城镇规划的前提下,全面实行用地企业向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式,价格由市场决定。

尽快建立以投资强度为主导,配套用地讲限度、土地开发讲进度等为补充的一整套集约用地机制。一是按投资强度来定额用地标准,以投资强度为手段控制企业用地规模;二是在符合城市总体规划,不影响城市景观、城市安全、城市生态的前提下,适当提高容积率,提高土地空间利用率;三是制定相关政策鼓励企业用地向空中发展;四是实行建设用地的全程管理,明确开发进度,避免土地资源的闲置和浪费,以确保有限的土地资源得到最充分、最有效的开发利用;五是通过征收土地闲置费、免费或低价回收闲置土地等各种手段,督促企业按时开工建设,防止土地资源闲置。

2、建立和健全农村社会保障制度,将被征地农民纳入社会保障体系。一是尽快为被征地农民建立基本生活保障制度。由中央和地方政府从土地收益中拿出一部分,农村集体土地征用费中提留一部分,农民自己交纳一部分,建立基本生活保障基金,各地可根据具体情况确定社保金领取形式。浙江嘉兴的土地和劳动部门给农民发放社会统筹保险,农民到退休年龄后,可以每月领取社保金。二是建立农村合作医疗保障制度。各级政府应对土地出让金进行统筹安排,建立以住院大病统筹为主的被征地农民医疗保障制度,防止因病返贫现象的发生。三是将被征地农民中的困难户、特困户直接纳入城镇居民的低保体系。同时,要积极创造条件,逐步建立城乡统筹的社会保障体系。

3、完善被征地农民的就业体系。加强被征地农民的职业技能培训,各级劳动培训部门要根据市场需求,培养适用人才,提高被征地农民的职业技能。各级劳动就业服务机构,要积极为被征地农民提供职业介绍、职业指导、劳务输出等就业服务。支持被征地农民自主创业,政府部门为经商办厂、个体经营的被征地农民,提供小额贷款、采取税收优惠等。在征地项目建设过程中,建立被征地农民优先录用机制,多渠道促进被征地农民非农就业。

4、探索多种土地补偿方式,妥善安置被征地农民。一方面,县级以上地方人民政府要采取切实措施,适当提高征地补偿标准,保证依法足额和及时支付征地补偿费,确保被征地农民生活水平不因征地而降低。另一方面,积极探索多种办法解决被征地农民的长远生计问题。一是实施预留地安置政策,即征地时依法支付征地款的同时,要将一定数量和一定指标的非农建设用地交于农村集体经济组织经营。二是实施“金包银”工程,即在不影响工业园区生产功能的前提下,保留园区内的村庄,将村庄外围统一规划为商业用房(金边),提供给村作为经营性收入来源,村庄内部进行规范化配套改造(银里),就地实现城镇化。三是实施土地股份合作制,对长期稳定收益的项目用地,可以将农民的土地折价入股,根据公司营运情况每年分红,随公司效益变化而变化。四是推行集体资产股份制改革,允许被征地农村集体组织参与土地增值收益的分配,长期分享土地的增值收益。

5、建立健全征地补偿工作机制。征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴;劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障的发放管理;财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理;审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督;监察、公安等部门按照各自职责,共同做好相关工作。

 

注:该提案先后得到国土资源部、人力资源和社会保障部的答复。

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