2008民革中央大会发言和提案
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完善我国民办教育法制体系,促进我国教育事业和谐发展
来源:作者:发表日期:2013-12-13
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完善我国民办教育法制体系,促进我国教育事业和谐发展

20031月和20043月分别颁布实施的《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》),在缓解教育领域国家财政投入不足、办学经费紧张,满足国民多样化教育需求,促进我国教育事业的整体发展等方面,发挥了积极作用。但由于其自身的局限,以及相关配套法律的不完善,在实践过程中也遇到了一些困难和问题,主要表现为:

一、不同法律对同一问题口径不一,造成执法行为的碰撞冲突。例如,20042月,由财政部和国家税务总局下发的《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》财税[2004]39号(以下简称“39号通知”)中就有两大块内容与《民办教育促进法》及《实施条例》的具体条款相冲突:第一,按照“39号通知”的第一条第5款的规定,对于教育机构举办进修班、培训班(即非学历教育)的收入所得,办学主体不同则适用不同的税收政策,公办学校免征营业税和所得税。而民办学校(无论是否要求取得合理回报)则不在免税范围。第二,按照“39号通知”第一条第10款第1项的规定,学校收费只要“纳入财政预算管理”或“财政预算外资金专户管理”,才可以免征企业所得税。但在目前,我国绝大多数民办教育机构的收费并没有纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理。事实上,在“39号通知”出台后,已有一些民办教育机构提出将其收费纳入“财政预算管理”或“财政预算外资金专户管理”,然而财税部门却无法满足这一要求。这意味着,不要求取得合理回报的民办教育机构将不在免征企业所得税范围,当然也无法享受与公办学校同等的税收优惠政策。

虽然,“39号通知”已经在一些地方发生作用,但从律法角度来看,这个造成执法冲突的通知其实是不具有法律效力的:“39号通知”属于部门规章一级的法律文件,《实施条例》属于行政法规一级的法律文件。“39号通知”与《实施条例》的相关条款内容相抵触,其实是不具有法律效力的。尽管如此,但仍有一些地方的税务主管部门据此要求民办教育机构缴纳企业所得税,个别地方还因此而造成了执法行为的碰撞,冲突甚至引发了诉讼行为。

二、现有的政策法规不能消解制约民办教育发展的关键因素。在《促进法》和《实施条例》里,因缺乏对教师的工作人事关系等问题的具体说明,从而导致民办学校教师缺乏职业安全感,心理负担沉重,优秀教师拒绝选择民办学校。在土地划拨与出让上,民办学校在另辟校址扩大建筑用地时,原来的学校用地是否可以通过开发、置换等经济行为获取新校舍的建筑投资经费来源,这一点在《民办教育促进法》及其《实施条例》里没有明确。

三、从当前《促进法》的实施来看,民办教育处于“独木难撑”的被动局面。(1)劳动与社会保障部门:尚需针对民办学校教师制定相应的人事制度、社会保险制度,以保障民办学校教师与公办学校教师同等的地位。(2)铁道部门:尚需对民办学生火车票优惠等问题对现有的有关制度进行调整。(3)税收部门:尚需结合《民办教育促进法》及其《实施条例》,对民办学校该不该交税,该交什么税、怎样交税、交多少等问题进行细致研究。(4)国土部门:尚需结合《促进法》及其《实施条例》,对民办学校土地征拨、使用以及由于学校规模扩大后带来的土地扩张等问题进行研究。(5)金融部门:尚需对民办教育投资者的信贷利率、助学贷款的对象和程序等问题进行政策制度上的修订。(6)教育行政部门:尚需加强对民办学校教学业务上的指导,切实将民办学校教师队伍的培训、职务评聘等工作纳入工作计划。

四、《促进法》及其《实施条例》有关条款的模糊性和欠操作性,导致“人治”现象突出。由于政策的模糊性和随意性,造成政策的执行好不好、到位与不到位大多取决于地方官员的素质、意识、趋向等个人因素。例如,在教师队伍的管理上,中、西部绝大多数地方民办教师与公办教师界限泾渭分明,公办教师一旦走出公办系统,就再难回到公办系统。而在东部不少地方,民办教师与公办教师之间流动的障碍正在逐步打通。再如,地方政府针对民办学校制定的优惠政策在实际中存在着一定的随意性。以土地的使用为例:当民办学校举办者从政府那里获得土地使用权时,政府对土地的处置可以是无偿划拨,也可以是有偿出让(土地出让金又可多可少),缺少明确的标准。

五、“条块分割”削弱了执法力度,民办教育在夹缝中艰难行走。在《促进法》中,有关金融信贷、用地建设优惠和社会中介组织服务等原则规定在实施过程中没有落到实处。如《促进法实施条例》第四十条规定“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的,享受国家相关的信贷优惠政策”。然而根据《担保法》以及“担保法司法解释补充规定”,学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人,不得抵押其社会公益财产。这样就降低了土地及资产的效能,打击了民办教育投资者的积极性,削弱了《促进法》的促进功能。

针对上述问题,我们提出以下建议供参考:

一、建立并完善民办教育法律监督机制。

加强各有关部门的协调沟通,保证法律规范体系的系统性和完整性;建立法律规范冲突解决机制、法律与政策协调机制等,为民办教育营造良好的氛围。

二、对有关法律条文进行必要的修改。

对一些有明显冲突的有关法律条文,特别是地方法规与中央法规有不符之处的,可纳入目前正在进行的新中国成立以来第五次行政法规规章全面清理中,进一步修改完善。例如对民办学校的税收、界定等问题,相关法规应该在原则上保持一致。要以“促进”为原则,调动企业和个人投资民办教育的积极性,真正促进民办教育健康发展。

三、努力促进民办教育的公平和协调发展。

一是各地教育行政部门要本着“协调、健康”的原则,加强对民办教育的总体规划和引导,避免出现由于规划失误带来的民办学校之间的恶性竞争。二是免征民办学校营业税。因为从实际来看,民办学校的学费是通过财政部门、教育部门、物价部门审核的,是备了案的。由此可以看出,财政、物价部门核定的学费标准,不含有税金因素,如要对其征收营业税,缺乏充分的理论依据。三是建议各地政府在民办学校教职工和受教育者的人事管理上,要消除“歧视性政策”,根据促进民办教育发展的法律精神,科学、合理地制定地方性法规政策。在公办教育和民办教育之间,建立以权利均等为原则,与市场经济体制相适应的人事制度、劳动就业制度、职业资格制度、岗位培训制度、劳动激励制度和社会保障制度等,以消除民办学校教师的心理顾虑,增强其职业安全感。四是进一步明确“民办学校”的界定,给予民办学校公平竞争的空间。

四、法制建设要积极适应民办教育的发展需求。

法律制定应具备一定的前瞻性。中央和地方的法制建设都应努力跟进民办教育事业发展的步伐,使两者相互适应、相互促进。建议国家对省际之间的政策进行宏观管理,保证教育均衡发展,尤其是要积极支持中西部地区民办教育的发展,完善我国民办教育法制体系,促进教育事业健康可持续发展。

注:该提案得到教育部的答复。

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