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浅议统一战线在协商民主中的重要作用
来源:作者: 胡文杰发表日期:2015-08-26
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中共十八大报告首次提出并系统论述了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”这一科学论断,并要求“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力。”政协组织、党派团体,本身就是统一战线的重要载体和组成部分。在各级国家政权机关,有许多党外人士担任领导职务和人大代表。中国共产党在党代会的报告中明确指出了统一战线在发展社会主义协商民主中的重要作用,这是对统一战线的殷切希望,也是统一战线的追求目标。

协商民主,就是公民通过平等而自由的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活。协商民主有许多分类方法,就内容而言,可分为立法协商、行政协商、公共政策协商等;就方式而言,可分为直接协商、间接协商等;就形式而言,可分为政治协商、社会协商、基层民主协商、网络协商等。无论哪一种协商,其包涵的几个基本环节,或者说基本内容是不可或缺的,即明确的协商议题、对话等协商方式的展开与协商共识的达成。

明确的协商议题,是协商过程的首要环节。有效的协商必须具备明确的议题。如果协商没有明确的议题,即协商没有实质性的目的,那么协商就根本无从谈起。只有在有明确协商议题的基础上,协商组织者才能够确定协商范围规模,具体邀请哪些人士参加协商,等等。当然,协商议题并不是一成不变的,随着协商的深入,协商各方可能会对原定议题产生新的认识,或者理解更加深入,或者内容更加具体,或者范围更加扩大,需对原定议题进行进一步的调整、丰富和完善,这在协商过程中是十分正常的现象。

对话等协商方式的展开,是协商过程的第二个基本环节。协商就是平等的对话、讨论、审议。在协商程序的设计上,如何让参加协商的各方进行平等而自由的交流,充分表达自己的意见,做到知无不言、言无不尽,是协商取得实质性的成果,达成共识的重要前提。当然,作为协商特质的对话、讨论、审议,不是泛泛而谈,不是演讲比赛,更不是闲聊唠嗑,而是针对协商议题发表真知灼见,真正起到一名协商者的责任与义务,为协商共识的最终达成作出自己的努力。

协商共识的达成,是协商过程的第三个基本环节。协商共识能否达成,是衡量协商成功与否的惟一标准。许多时候,协商需要进行多次才能最终达成共识,这在协商过程中也是十分正常的现象。在协商过程中,参加协商的人士由于阅历、知识、地位等的不同,表达的意见会各有千秋。这要求协商组织者要有耐心和信心,在充分尊重大家意见的基础上,本着“求大同、存小异”的原则,逐步减少歧义,直至协商共识的达成。惟有这样,才能让参加协商的每一个人感到深受尊重,对所达成的共识深表理解并欣然接受,从而使协商共识更加具有权威性。最后一点,协商共识达成后,一般说来,组织者应以正式的文本加以明确,而且应该按照协商议题的性质,在一定的范围内予以公布。

协商民主发端于西方,根本原因在于弥补选举民主的不足,即以更多的民主弥补民主的缺陷。选举民主提供选项让公民选择,公民仅仅行使选举权。而协商民主则是选举者与被选举者一起探讨、共同寻求治理国家、社会的路径、方法,集中体现了参与式民主的深化,强调通过平等的对话、讨论、审议等寻求共识,既保存了民主实践价值,又包容差异性观点;既理性化解分歧与矛盾,又促进合作与协调,最大程度地解决利益冲突问题,从而以最佳方式推进社会和谐,推动国家治理体系与能力不断现代化。协商民主作为一种社会治理机制,主要有以下四方面的作用:

一、协商民主能够强化公共政策的合法性、实效性、针对性

在成熟的民主法制社会,决策不应是单一的政府主导,而是协商过程中各方主体的共同意志。政府及其工作部门都应将任何涉及公共利益的制度安排与政策出台建立在尊重公民意愿与集体的反思基础之上,通过与各利益攸关主体的平等对话、理性辩论而作出制度安排、出台相关政策,这是保证制度与政策具有合法性、实效性、针对性的程序基点。

二、协商民主能够维护社会公平正义

协商民主所要求的平等对话、平等协商等可以有效地规范现代公共行政,保证政策能够考虑绝大多数人的利益,也可防止行政权力无限度地膨胀,督促政府依法行政,提升政府法制化建设水平。协商民主所要求的平等对话、平等协商等同样可以有效地保证公民的话语权,确保公民通过有序的政治参与,充分维护自己的合法权益,充分表达自己的政治见解,强化对政府工作的监督。协商民主因而在培育健康民主所需的公民精神,推动社会治理的公民化、社会化、程序化、法制化,化解社会矛盾与风险,推动和谐社会构建等方面具有十分重要的意义。

三、协商民主能够促进民主制度化法制化

协商民主的最崇高理想就是对于合法性的追求。因此,协商民主最根本的出发点与落脚点,就是通过公民或者公民代表在决策过程中的参与来表明决策的正当性、合法性。从法律视角分析,协商民主能够进一步扩大民主,推动公民的有序政治参与,丰富和完善决策机制,推进决策的科学化民主化,不断夯实社会主义民主政治的社会基础。

四、协商民主能够推进和谐社会的构建

当今的中国,正进入全面建成小康社会的历史新阶段。小康社会,不仅要求物质财富极大丰富,更加要求精神财富极大丰富,社会治理体系与能力不断现代化。事实上,经过30多年的改革开放,我国人民的物质生活质量显著提升,伴随而来的是社会利益群体不断多样,新的社会阶层层出不穷。这些新的群体、阶层思想活跃,在政治诉求上要求更多的话语权。总而言之,在当今时代,让社会各阶层的人士充分表达诉求,维护权益,对于保持社会稳定,构建和谐社会具有特别重要的意义。协商民主作为一种社会治理的有效机制,应该而且一定能够倾听各方利益主体的诉求表达,吸纳正确的见解,尊重不同的见解,让全社会普遍感到生活得有尊严、受尊重,和谐便会油然而生。实际上,构建和谐社会的关键就在于构建社会阶层之间良性、公正、平等、合理的互动机制与架构。

从上述对协商民主的基本概念、主要环节和重要作用的分析来看,协商民主作为社会主义民主的重要形式,作为社会治理的有效机制,其核心理念即是尊重、平等、对话、共识。显而易见,这与以交流、理解、协商、共识为主要手段的统一战线有着高度的契合与关联。我国协商民主与统一战线的成功实践,业已充分证明了这一点。实践证明:我国的统一战线已成为协商民主的主要载体,协商民主则成为了统一战线的价值追求。统一战线在促进社会公平正义、民主法制建设,特别是社会主义协商民主方面日益发挥着重要作用。

不过,在现实政治生活中,仍然存在着许多制约协商民主充分发挥作用的因素,制约统一战线充分发挥协商民主重要渠道作用的因素。这些因素,有因立法不足、制度安排不健全形成的,有因固化了的行为意识形成的,也有因协商主体自身水平不高形成的,主要包括:

一、有关协商民主的法律规范尚未健全

法律规范是国家意志的体现,具有强大的执行力和约束力。目前,我国政治协商制度中,与协商民主有关的规范性法律体系尚未健全,导致了协商活动中诸多问题的存在:协商具体内容不尽明确;协商程序不尽完善;协商主体不尽确定;协商工作存在一定的随意性;协商参与者就国家事务管理提出的意见、建议或批评等没有强制性;协商组织者选择协商对象时无法可依,存在一定片面性等。这些问题在一定程度上影响了协商作用的发挥。

二、协商主体地位尚未完全平等

协商民主的核心是要求协商主体的自由与平等。主体地位不平等条件下的协商不能称之为协商,只能算作征求意见或是了解情况。目前,协商主体地位不平等主要存在两种情形:(一)是党际间的协商民主存在一定的主体地位不平等现象。党际间的协商是指中国共产党与各参政党之间的协商。中国共产党是执政党,各民主党派是参政党。中国共产党对参政党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导,政治领导的方式主要依靠中国共产党的路线方针政策以及共产党员模范带头作用的发挥。“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。”但有许多中共领导干部不理解政治领导的真正内涵,往往把政治领导理解为行政领导,在政治协商中高高在上,以领导者自居,导致了参政党作为协商主体在协商民主中的地位不平等。(二)是社会精英与普通民众协商民主的主体地位存在一定的不平等现象。由于有关协商民主的法律规范尚未健全,协商组织者选择协商对象时往往存在一定的主观性和片面性。他们经常选择社会精英参与协商,这些人士普遍受教育程度高、社会阅历丰富、政治生活参与多,理论上他们与普通民众拥有平等的话语权,但实际上他们却拥有的话语权比普通民众多得多,他们在利益诉求上也与普通民众有着很大差别。此种情况导致公共决策实质上由精英们主导,普通民众的政治参与在一定程度上流于形式。

三、统一战线中,许多协商主体的主动协商意识和协商能力不足

统一战线的组成范围包括民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、非公经济人士等15个方面。此处仅就民主党派的主动协商意识和协商能力问题进行简单的分析。在中共各级党委、各级政府与各民主党派的协商活动中,基本上中共各级党委、各级政府是协商的组织者,各民主党派主动组织协商的事例实属凤毛麟角。各民主党派主动协商意识不高,主要原因在于自身的协商能力不足,对事关国计民生的重大问题研究不深,见解不深,很难提出高质量的、令人信服的观点,主动协商自然无从谈起。

为了进一步发挥统一战线在协商民主中的重要作用,特提出如下建议:

一、推进社会主义协商民主法制化制度化建设

中共十八大指出的“健全社会主义协商民主制度”、“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”以及“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”等为我们指明了前进方向。

国家应该制定专门的《政治协商法》。健全社会主义协商民主制度,关键在于实现协商民主的法制化,即通过制定专门的《政治协商法》,对协商民主的主体、内容、程序、法律责任等作出明确规定,确保协商民主有法可依。《政治协商法》可着重规定以下内容:

(一)赋予人民政协社会主义协商民主的主体地位和协商工作组织者的法律地位

人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织,其成员涵盖各行各业和不同利益群体,在我国政治生活中的地位和作用重要而独特。赋予人民政协社会主义协商民主的主体地位和协商工作组织者的法律地位,由人民政协联合相关职能部门共同组织协商活动,既能够保证协商民主的公开、公平、公正,避免有关部门因局部利益而使其单独组织的协商活动出现片面性等问题,也能够避免有关部门在协商活动中的随意性,真正使协商民主法制化制度化。

(二)规范协商程序,保障程序公正

程序公正是民主政治的核心法则。通过立法将协商的内容、形式、程序、结果、应用、法律责任以及保障措施等加以确定,从法律层面将人民政协的政治协商成果纳入中共各级党委、各级人民政府及其工作部门的决策过程,真正实现不经协商不进决策。

(三)规范民主监督程序,保障协商民主的法律效力

民主监督是人民政协的三大职能之一。从广义上讲,参政议政、民主监督都可以列入协商的范畴之内。民主监督的程序包括民主监督的立项、过程、有关部门对监督的处理意见及情况反馈等。通过立法将人民政协民主监督的权限、依据、标准、内容、形式、程序、目的、法律责任等加以确定,使人民政协的民主监督具有合法性、权威性、可操作性。反过来,人民政协必须加强自身建设,切实提高履职能力和水平,保证民主监督具有真正的内涵和质量,令人心悦诚服。

二、加大工作力度,培育素质高、规模大的协商民主主体群体

各级人民政协和统战部门应从战略高度加大工作力度,着力培育一批政治理论素养好、熟知党和国家的路线方针政策、具备丰富的相关专业知识、参政议政与民主监督水平高、品行高尚、作风正派、敢于讲真话实话、乐于维护所代表群体权益的协商民主主体群体。只有具备了这样一批协商民主主体群体,协商活动才能涵盖所有公共事务,协商共识才能有高度、有力度、有见地,让决策机构满意,让普通民众高兴。

三、民主党派应不断提高政治协商的能力与水平

中共中央高度重视与各民主党派的党际协商,是践行协商民主的楷模。中国共产党与各民主党派之间的党际协商是我国政治协商的重要组成部分,目前,其主要有两种方式:一是中国共产党与各民主党派的直接协商,一是中国共产党与各民主党派通过人民政协的协商。无论哪一种方式,都已实现了制度化,充分体现了中国共产党力行决策的民主化、科学化,也充分体现了中国共产党对多党合作与政治协商的高度重视。

各民主党派作为与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党,必须适应新形势、新任务的要求,不断提高自身建设水平,努力把自身打造成为胜任任务要求、团结和谐、素质一流的参政党队伍。提高民主党派的协商能力与水平,应着重把握以下三点:

(一)不断提高凝聚智力的组织力

民主党派是人才荟萃、智力凝聚的政党,大多数成员是行业精英或单位骨干。民主党派要采取有力措施,做好下列工作:一是培育政党意识。让每一位党员都以参政党党员的标准严格要求自己,努力作好参政党工作和本职工作,树立和维护参政党良好形像,以强烈的政党意识增加组织凝聚力。二是提高理论素养。加强政治理论、方针政策的培训、学习工作,让每一位党员在原有专业知识的基础上进一步掌握理论政策,着力提高综合素质,提高组织战斗力。三是构建党派特色。民主党派发展成员都有明确的界别要求,这为构建民主党派特色提供了基础。以民革为例,民革发展党员以与原国民党有渊源关系的人士为主,现在发展侧重点增加了律师等社会工作者。所以,民革以继承、发扬孙中山先生爱国、革命、不断进步精神为基本特色,以促进祖国统一大业为特色工作,以祖统和司法工作领域为参政议政重点。民革通过对司法工作的深入研究、宣传和大量法律援助,正在培育新的特色。通过构建特色,民革增强了活力,锻炼了队伍,提高了在对台工作和司法工作领域的能力与水平。

(二)不断提高明确重点的判断力

民主党派是与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党,又因其构成具有鲜明的界别特征,所以其协商能力既要“全”,又要“专”。“全”是要求民主党派必须紧紧围绕党和国家的中心工作,深入调查研究,形成有独到见解的意见建议。“专”是要求民主党派在自己的重点发展界别,利用专业人才汇集的优势,尽量多地形成有价值的意见建议,必要时可以主动提出协商申请。这是解决目前各民主党派很少主动提出协商议题问题的有效路径。

(三)不断提高说服感染的表达力

提高协商的说服力、感染力,不是靠激情演讲,而是要在有限的时间内把意见、建议、评论等完整清晰地表达出来。表达方式要简明扼要、条理分明,所依据事实要确凿,所提建议要有前瞻性、可操作性。不单是民主党派,包括所有参与协商的主体都要特别注意这一点。每一次协商前,一定要根据协商议题,精心准备发言材料,为协商成功作出自己的努力与贡献。

9月21日,中共中央、全国政协隆重举行了庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会。习近平总书记在大会上发表的重要讲话,对社会主义协商民主给予了高度评价并提出了殷切希望。我们一定要以习近平总书记的重要讲话精神为指导,再接再厉,为开创我国社会主义协商民主的新局面而继续努力。

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