关于搞好农村剩余劳动力转移工作的几点建议
时间: 2008-09-09 | 文章来源: 民革中央
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    关于搞好农村剩余劳动力转移工作的几点建议

    1994年5月

    

中共中央、国务院:

    一年一度的“民工潮”,已成为各级政府和社会各界极为关注的热点,其实质是农村剩余劳动力的转移和开发就业问题。党的十四届三中全会决定中明确提出,要积极鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。为进一步了解贯彻落实这一精神在实践中存在的问题和需要研究制定的政策措施,李沛瑶主席率调查组于今年4月到中西部的四川、云南、贵州、广西、湖南五个省区二十二个市县考察,深入到乡村农户、乡镇企业和村镇进行调查,与各级人大、政府及有关部门座谈,总的印象是:近两年来,农村剩余劳动力的转移(以下简称劳动力转移)进入了一个新阶段,取得许多重大突破和新的进展,也出现了一些亟待解决的问题,研究制定更加有力的政策措施来引导和促进这一转移,已成为当前极为紧迫的任务。现将我们了解的情况和建议简报如下:

    一、农村劳动力的转移进入一个新阶段

    1992年以来,随着改革步伐加大和经济发展速度的加快,剩余劳动力转移出现了一个新的高潮,主要有这样几个特点:

    其一,转移规模增大,产业结构出现较大变化。

    五省区劳动力转移在近两年均呈现大幅度递增的趋势。两年中新转移到非农产业的劳动力,四川为260万、广西为180万,湖南达200万,年均转移量均超过有史以来最高纪录。调查中,转移最快的是城郊较发达地区,如成都市、长沙市城郊的大部分县、乡、镇,不仅现有的剩余劳动力均转移完毕,其兴办的乡镇企业还吸收了大量外乡、外地的劳动力;转移速度居中的是传统农业地区,如四川广安地区、贵州黔东南州等,农村剩余劳动力的利用率已超过60%;一些贫困地区、边远山区的转移工作虽然是近几年才开始的,如广西百色地区、云南弥渡县等,但其对剩余劳动力的开发利用率也已达20%。五省区非农就业的比重也发生了较大变化,1993年与1991年相比,从事二、三产业的劳动力,湖南上升了8个百分点、四川上升了6个百分点。由于从事非农产业人员增多,农民人均纯收入逐年提高,1993年与1991年相比,贵州和湖南上升6个百分点、广西上升16个百分点。

    其二,转移的形式更加多样化,乡镇企业成为主渠道。

    在这次转移高潮中,集体、个体、联户、家庭等多种经济形式和各种生产组织方式都充分展现了作用。五省区的乡镇企业均摆脱前几年的徘徊不前,实现了新的突破,乡镇企业吸纳的农村剩余劳动力,一般都占总转移量的50%以上。如湖南强调把乡镇企业作为全省经济工作的第一件大事来抓,在大力发展起点较高企业的同时,放开个体联产企业,使乡镇企业产值实现了70%的增长;四川省近两年大力增强对乡镇企业的资金投入和政策扶持,1993年产值增长95%、从业人员增加23%;广西出台一系列扶持乡镇企业的措施,使产值增长1.48倍,从业人员增加25%。

    其三,城乡间劳动力流动频繁,劳务输出发挥重大作用。

    与前十年的转移情况相比,四川、湖南、贵州、广西四省区跨地区劳务输出的迅速扩大最引人注目。这一方面是由于沿海地区经济的高速发展,需要输入大量内地劳务价格较低的劳动力,珠江、长江三角洲与沿海发达地区及部分中心城市已成为内陆劳动力的主要流向;另一方面,则是内地农村剩余劳动力在比较利益的驱动下,追求比就地种田更高的收益,比就近办企业更便捷的出路。劳动者的自主参与和地方政府的鼓励支持,使跨地区劳务输出的规模不断扩大,最突出的是四川和湖南两省,1993年输出省外的民工分别达到500万和400万,当年净收入达到100亿和80亿元。贵州省六年前输出第一批100名民工没到目的地就跑回了80多人,而去年这个省已成功地输出了100万。中南九省区劳务协作、华东十省市劳务协作近两年都在扩大有组织的输出和疏导“民工潮”中发挥重要作用。同时,在四川、湖南、广西等地均出现外出民工在学到技术、积累一定资金后,“打道回府”办企业、搞项目,振兴家乡经济的新气象。

    其四,政府积极参与并加强指导,扶持推动作用明显。

    与80年代以自发分散为主的转移情况相比,近两年各级政府的主动参与和推动作用明显加强。许多地方领导已尝到劳动力转移在脱贫致富、发展本地经济中的甜头,因此不断加强工作指导和政策扶持,使转移的方向更加明确,措施力度也不断强化。四川、湖南、广西的一些市、县都制定了劳动力转移的中长期计划,将这项工作列入政府目标责任,纳入重要议事日程;四川、广西还成立了专门指导农村劳动力开发就业和转移工作的领导小组,由省负责同志挂帅,各有关部门协调配合,加强对这项工作的领导;云南结合本省实际,提出平坝带山区、城市带农村、国有企业带乡镇企业的方针;湖南将解决大量剩余劳动力的出路作为本省农民增收、奔小康的重大战略任务,在农业综合开发、乡镇企业发展、小城镇建设和劳务输出等方面加强规划和政策措施的力度。各地政府及有关部门还加强了对跨地区流动民工的疏导、组织管理和服务工作,今年春节期间在民工流动量大于往年的情况下,保持了较好的社会和交通秩序。

    总之,从五省区情况看,在90年代新一轮的劳动力转移中,政府的指导加强了,转移的渠道逐步稳定并不断拓宽,农村劳动者的自觉参与和组织化程度也有所提高,转移对社会经济发展产生的效益正在逐步显现出来。

    在调查中,我们也发现一些不容忽视的矛盾和问题。有的属于劳动力供求及转移本身的内在矛盾,有的属于贯彻落实中央有关部署中出现的新问题。主要体现在六个方面:

    一是劳动力转移的速度明显低于新生劳动力的增长速度。根据五省区预测,从1994到2000年的七年中,农村新增劳动力2200万,加上目前尚未转移的存量2700万,共计4900万。如果按照前五年平均速度转移,七年中最多转移1700万,因此如不能加快转移速度,到本世纪末五省区农村劳动力剩余量将达到3200万。以此推算,在全国农村将形成1.5亿的剩余劳动力大军,它与城镇日愈增长的失业人员队伍一道,将构成对社会、经济的巨大压力。

    二是农村劳动力素质偏低,已成为实现转移的重大障碍。四川和云南两省农村劳动力中,文盲半文盲分别占25%和33%;五省区转移劳动力中受过培训的不足20%。目前,在乡镇企业从业和出外打工的成功者绝大部分具有一定文化程度,而一些失败者和目前尚未转移的劳动力中,文盲半文盲居多,缺乏职业技术和就业能力,直接影响这批人向非农产业转移和自主创业。

    三是农业生产波动较大,主要原因并非由于劳动力的转移,而是政策没有到位,不够落实。农产品价格低,而农用生产资料价格上涨,“剪刀差”加大和农民负担加重,使农村劳动者从事农业生产的积极性受到严重挫伤;加上大量耕地被占,对农业生产的资金投入少,出台的有关扶持保护政策很难到位,农业生产发展后劲不足。不少地方同志强烈反映,“农业生产喊的凶,落不实”、“一切损失归农民”的现象再继续下去,农业稳不住,劳动力转移的基础会丧失。

    四是劳动力转移向工业倾斜过多,结构已呈现新的不合理。五省区转移到非农产业的劳动力中,第二产业占70%—80%,其中八、九成为工业,相对来讲,第三产业的就业比重基本没有增加。如贵州转移的劳动力集中在采矿、冶金等原材料型行业中,效益不高,吸纳就业也有限。五省区均是以传统农业为主的地区,农产品资源丰富,劳动力充裕,而资金、技术相形见拙,适合于更多发展劳动密集型的第三产业和以农副产品为原料的加工业,而像目前这样大量搞工业制造业,不仅不利于优势的发挥和吸纳更多剩余劳动力,还可能导致大量低水平的重复生产,形成新的结构性矛盾,重蹈城市产业布局已走过的弯路。

    五是乡镇企业发展遇到较大困难,影响扩大吸纳劳动力。其一是国家扶持减弱,有关政策不到位,中央决定给中西部乡镇企业的100亿元贷款资金的不落实,被地方同志称为中央给地方打的最大的白条;其二是中西部大多数地区正处于起步发展中,但缺乏应有的推动力和相应的优惠政策,新税制的实行,使云南、广西、贵州等少数民族居多的山区,在乡镇企业刚刚起步时就处于难以维持的境地;其三是乡镇企业运行中一些问题开始暴露,或作为地方政权附属物,或维持家庭作坊的分散经营方式,或套用国有企业老的模式,都成为制约乡镇企业发展的内部障碍。同时,乡镇企业的市场应变能力和管理技术水平的不适应日益明显,亟待提高。

    六是城乡就业不够协调,城乡分隔的体制弊端与劳动力流动中的盲目无序同时并存。一方面,城市就业制度改革和劳动力市场发育的现状尚不能适应劳动力流动和配置的需要;另一方面,劳务输出的组织化程度过低,带来的问题不少,五省区有组织的劳务输出以湖南最高(约占45%),其他省较低(只占10—15%)。今年春节后,四川、贵州、湖南境内各枢纽站均发生大量民工集聚滞留,超过运力十倍或几十倍,形成巨大社会压力的情况,据调查其中60%以上为新出来的民工,有30%的去向无明确着落。同时,由于乡镇就业服务网络没有建立,服务管理跟不上,户籍管理制度、土地使用制度的改革滞后,使劳动力的合理有序流动难以实现。

    二、对农村剩余劳动力转移必须强化认识,统一思想,更新观念

    全面认识劳动力转移的必要性、迫切性和重要性,对指导好这一历史性的转移具有根本意义。当前,迫切需要树立这样几个观念:

    劳动力转移是社会经济发展的必然规律,是社会进步的重要体现。应坚决克服将这种转移与农业生产和城市建设对立起来的观念。实践证明,引导好这一转移会促进农业生产发展和城市化进程,改革开放十几年来,农村劳动力向非农产业转移了1亿人,农业总产值却提高了1.4倍,以工补农、以劳务补农已成为农业生产发展的重要动力;数以千万的农村劳动力的合理流动,已为沿海地区和大中城市的经济发展和建设作出巨大贡献;同时,我国小城市的发展,也越来越多地依靠农民的劳动参与和资金投入。因此,应满腔热情地支持这种转移,对转移中出现的问题要主动地进行积极引导,绝不能再重犯计划经济体制下把农民限制在田地上和搞清退农民工的错误。

    劳动力转移是农村经济发展的新的生长点,可以释放出新的生产力。劳动力是一个重要的生产要素,充分利用我国丰富的劳动力资源来开发生产,将历史形成的沉重的人口包袱转化为创造社会财富的动力,是符合我国基本国策的战略选择。实践证明,搞好劳动力转移,特别是发展劳动密集型乡镇企业和劳务输出,可以发挥劳动力对资金和物质资源的替代作用,创造更多的就业机会。如果对我国改革开放十五年来的城乡就业进行比较:论投入,城镇新就业1亿多人,背后有国家几万亿的固定资产投资,而农村向非农产业转移1亿多人,主要是靠农村劳动者自己的几千亿投资;论产出,目前乡镇企业工业产值已占全国工业产值的40%,劳务输出所创造的年净收入在一些省达到几十亿甚至上百亿元,在中西部不发达地区开辟了一条在极少资金投入的情况下靠劳动积累实现高产出的道路。这对在长期计划经济体制下形成的“重钱、重物、不重人”的指导思想是一个有力的抨击,在新时期进行经济建设,必须将人力资源的开发利用作为一个重要思路。

    劳动力转移任务相当紧迫,时不我待。我国耕地逐年减少,农村剩余劳动力不断增加,大量劳动力的剩余和闲置不仅是很大的经济损失,并且会带来严重的社会和政治问题。有的同志形象地比喻:现在是劳动力的增长和转移在赛跑,是劳动力的国内价格与国际价格在竞争。今后十几年,在我国人口老龄化尚未形成之前,是开发利用劳动力资源的黄金时期,抓住这一有利时机,搞好劳动力转移,对实现小康目标,推进农业现代化和我国城市化进程,都具有不可估量的意义。因此,必须迅速扭转消极等待和靠农民自发转移的观念,把农村劳动力的转移作为各级政府义不容辞的历史重任,抓紧抓好。

    三、采取切实的政策措施,积极做好农村剩余劳动力的转移工作

    我们建议在以下十个方面制定和实施相应的政策措施,大力促进劳动力转移工作的发展:

    (一)将劳动力转移工作作为重大战略任务,列入国家和各级政府的国民经济和社会发展规划。

    在摸清劳动力资源和掌握剩余劳动力动态变化的基础上,找准劳动力消化和转移的出路和渠道,确定与经济发展水平相适应的长期、中期和年度转移规模、速度和目标(年度平均转移量拟应超过劳动力增长的10%—15%),并制定相应的对策措施和物质、资金支撑条件,建立各级政府的目标责任制和各部门分工合作的工作体制,并发挥各级人大和政协的作用督促落实。国家在制定“九五”规划时将此列为重点内容,并总结推广四川、湖南等省及有关市、县加强对这一工作统筹规划、指导落实的经验,以使转移的工作从被动转为主动。

    (二)将农村剩余劳动力的消化与农业的深度广度开发紧密地结合起来。

    保证农业基础地位是中央确定的长期方针,通过组织利用剩余劳动力进行农业深度、广度开发,是落实这一方针的重要方面。在开发“五荒”、发展“两高一优”农业、全面发展农林牧副渔等方面,应注意以下几个问题:一是开发“五荒”资源要强调统一规划与分散经营相结合、合理开发与整治环境相结合、劳动积累和自筹资金相结合,推行股份合作制,建立开发的投资、经营、承包、转让与受益挂钩的机制;二是发展各类农产品基地要强调与市场需求对路,进行市场调查和论证,避免盲目性,并推动这些生产基地逐步向农产品深加工、多次增值和贸工农一体化、产加销“一条龙”发展;三是解决好农田基本建设与水利、道路、造林等方面投入不足和效益不高问题,国家必要的投入更多地用“以工代赈”的方式进行,对集体和个人投工要确定数量和质量标准,与个人收益挂钩,提高积极性,保证质量;四是要鼓励以公办民营和民办的形式发展农村社会化服务体系,确定有偿服务的规范,为从事农业生产的劳动者及时提供信息、技术和产前、产中、产后服务。

    (三)将劳动力转移与发展劳动密集型行业为基础、相应技术为导向的乡镇企业群体结合起来。

    为了使乡镇企业健康发展并继续发挥其转移劳动力的主渠道作用,在贯彻国家发展乡镇企业的政策时应注意以下几个问题:一是继续提倡多种形式并存、多个轮子并转、多种产业发展,同时对从事农副产品深加工、工业产品扩散和第三产业的乡镇企业,应给予资金、税收方面的鼓励和优惠政策,以利整体产业结构调整。二是加快企业实行股份合作制的进程,要求新建企业应尽可能实行股份合作制,对老企业改制要积极引导,并着重加强管理者培训,抓好试点,逐步推广;在老少边穷地区,为鼓励企业多吸收劳动力,对这类企业的集资应予放开,并按企业安排剩余劳动力的数量及平均收入状况给予税收、贷款方面的优惠。三是对于中西部乡镇企业的发展,国家的扶持政策和资金一定要保证到位;同时,鉴于民族地区、贫困山区乡镇企业刚刚起步,实行新税制的时间应允许延缓两年,以利企业休养生息。

    (四)将劳务输出作为一个产业来发展。

    劳务输出是运用劳务形式在劳动力流动中实现生产要素的合理配置,是第三产业的重要内容,要作为一个系统工程,抓好五个环节和三个网络。五个环节:一是建设劳务输出基地,实行资源管理、培训准备和输出服务一条龙作业;二是完善劳务输入基地,实行按需流动、发证管理和权益保障的系列工作;三是搞好流程服务,对于劳动力跨地区流动的劳务合同、往返旅程、社会保障等实行全方位跟踪服务;四是做好常年工的稳定工作,对于已基本稳定在外地城镇就业的人员,应允许当地登记为常住户口,享受当地居民的各项权利、权益;五是对回归原籍、自带资金和技术办企业、搞开发的人员,给予鼓励扶持,吸引他们回乡,为小城镇建设和乡镇企业发展贡献力量。还要建立三个信息服务网络:一是乡镇劳动服务站,负责掌握劳动力资源,组织培训和输出;二是跨省劳务输出工作站,负责与劳务输入基地沟通,做好服务;三是区域性劳务协作网,负责省际间劳务信息沟通和协作。建立这样一个产业,需要必要的投入,国家应建立劳务输出基金,并在政策上给予支持。

    (五)将劳动力转移与扶贫工作更好地结合起来。

    在落实国家“八七”扶贫攻坚计划时,要专题考虑自然条件极差、资源贫乏或没有开发前景的地区的脱贫途径。为避免重蹈光有投入而无效益的失败之路,应着重考虑制定就业迁移和移民战略。目前,要大力推动和促进这些地区的人员出外打工,实行就业扶贫,并在扶贫资金中划出一部分用于搞输出的培训和组织服务;也可以把劳动力移到可开发生产的地区,或承包土地开发农业,或兴办见效快的项目和企业,创造稳定的生活条件后进行移民,并使原居住的地区还林、还草、还牧。总之,应采取国家指导、社会服务、劳动者自主迁移的方针和政策,把劳动力转移作为这类地区脱贫致富的主要方式,抓好试点,总结经验,逐步推广。

    (六)将劳动力转移与发展小城镇紧密地结合起来。

    小城镇是我国农村剩余劳动力转移的主要集散地和乡镇企业规模经营的基地,应从三个层次同时入手:一是扩展三百多个小城市,使其容纳农村剩余劳动力;二是培植两千个县城,建立新的城市基地,吸收农村剩余劳动力;三是在五万个乡镇中选择交通条件好、具有市场功能和建城基础的几千个集镇,建设小规模“农民城”。当前的紧迫任务是抓好规划和落实,国务院应指定一个部门牵头,各有关部门配合,抓紧规划设计小城镇建设体制、产业和乡镇企业布局、户籍管理制度、就业和社会保障制度,以及相关的城镇土地租用、农村土地流转制度等,把加快小城镇建设积极推向实施。在发展小城镇的过程中,既要注意克服以往行政建城、工业立市的老框框,又要防止一哄而起;注重搞好流通,发展三产,建设多种商品和要素市场。为了有利于转移农村劳动力,小城镇的新增人口应以自主就业和投资开发为基本条件。

    (七)扶持能人、培训能人、吸引能人,带动农村劳动力整体素质的提高。

    农村劳动者中有一批能人,他们办企业、搞项目、出外打工、经商的成功率较高,并且对当地群众有典型引路作用,充分发挥这批能人的作用,对促进劳动力转移有事半功倍的作用。要制定相应政策措施,扶持鼓励能人承包土地、从事农业规模经营,带头办厂搞企业,带队外出打工和回乡发展生产,大力表彰他们勤劳致富,宣传他们的道路和方法;同时,加强对他们的培训,提高素质,并引导他们遵纪守法,更好地发挥作用。当前还应将有限的培训资金和力量集中起来,在回乡中学生、复转军人中培训一批新的能人。有条件的地区应在农村中学搞“三加一”,加强职业技术培训。还要制定一些吸引城市技术人员和技术工人的政策,鼓励他们采用多种形式支农,帮助乡镇企业生产。

    (八)解决好劳动力转移问题必须保证相应的资金投入。

    国家财政拨付的就业经费应考虑城乡就业两方面的需要,增加额度。目前,国家已确定的农业生产综合开发资金、扶贫资金、中西部乡镇企业贷款等与劳动力转移密切相关的资金都应保证到位落实,并加强管理监督,提高周转速度和使用效益。同时,应给地方一定的自主权,允许按照统筹安排、渠道不乱、相对集中、配套使用的原则,将有关资金捆起来使用,以便在一个时期集中财力物力办好一件事。应进一步提倡运用社会集资办企业、办事业,特别是对乡镇集体企业安排就业,允许带资就业,制定对社会集资的使用、偿还的规范和逐步过渡到股份合作制的办法。对农村信用社和合作基金会应还其本来面目,坚持自愿自主、自负盈亏和民主管理,坚持服务农民、服务社区。国家整顿金融秩序,只对其中违法乱纪现象进行整顿,对其正常业务不予干预,以保持政策稳定性。

    (九)促进劳动力转移必须加快土地使用制度改革。

    在国家土地使用规划的大盘子中应确定基本农田保护区、生态资源保护区、农村城镇规划区及农村住宅规划区,用法律形式定下来,对随意改变者要追究法律责任。本着明确所有权、稳定承包权、搞活使用权的原则,允许和鼓励农民依法有偿转让土地承包权。对外出打工者,可实行“两田制”,保留口粮田,转让责任田,明确相应税费负担的承担者;也可完全转包。对取得小城镇常住户口的人员,一律要退出农村承包地和自留地。对开发“五荒”的集体、个人应落实开发与受益挂钩,长期不变,允许转让的政策。对种田能手承包租用的田土应实行用地养地有机结合,国家扶持其对田土改良的投入,并承认增值部分。对于建设小城镇所占用耕地,有偿转让费用可作为产业资本或个人股份,解决转让者就业问题。同时,要抓紧研究脱离土地从事非农产业劳动者的社会保障问题。

    (十)抓好试点,研究制定大政策;搞好宣传,统一全社会认识。

    为探索不同条件地区劳动力转移的途径和研究制定国家指导这项工作的宏观政策,劳动部、农业部、国务院发展研究中心联合建立并实施“中国农村劳动力开发就业项目”,正在全国八个省五十个市、县开展试点工作,三年来总结推广了一大批切实可行的地方经验,也为研究制定全国指导性政策奠定了较好的基础;与此同时,劳动部还开始推行“农村劳动力跨地区流动有序化工程”。目前,这两项工作正在进入从试点向面上推广、加强政策研究深度和实施措施力度的关键阶段,请党中央和国务院给予高度重视和大力支持,解决好大的政策协调和项目运转资金等问题。

    同时,对于农村剩余劳动力的转移,在理论研究中允许不同观点争论,但在实际工作中应以党的十四届三中全会的基本观点统一全党、全社会的认识,正确把握舆论导向,大力宣传这项工作的重要性、迫切性和国家的方针政策,使全社会了解支持这项工作。

    民革中央