关于深化养老保险改革的初步建议
时间: 2008-09-09 | 文章来源: 民革中央
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    关于深化养老保险改革的初步建议

    1995年9月30日

    

中共中央并国务院:

    建立符合中国特色的社会保险制度,是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要内容,也是以建立现代企业制度为目标的国有企业改革的一项重要配套措施。我国的社会保险工作起步晚、底子薄、困难大,对于这项关系全体劳动者乃至全国人民切身利益,保持社会稳定的重要改革,社会各界十分重视,时时关注着改革的进展。

    为了解社会保险体系现状和改革进展情况,今年5月,李沛瑶同志带领国家体改委社会保障司、劳动部保险司、社会保险研究所及民革中央有关同志,就贯彻落实国发6号文、在配合企业深化改革过程中进一步完善失业保险和推行“再就业工程”、社会各界对健全社会保险体系的反映和主要困难及急待解决的问题等,首选川、陕、沪两省一市进行调研,听取了政府和业务主管部门的汇报;召开了不同所有制、不同规模、不同经济效益的企业,理论界、学术界,不同层次的职工代表等数十次座谈会;并考察了一些企业和就业培训中心、职业介绍所,深入进行调查、广泛听取各种意见和建议,现将我们调研的情况和建议简报如下。

    一、两省一市的养老、失业保险制度改革效果明显,为进一步深化创造了良好开端

    (一)川、陕两省均从1992年开始实行省级统筹养老保险制度,国有企业职工参加人数均在99%左右,集体企业职工参加人数稍低,现正逐步扩大到私营、个体和合资企业。1994年开始进行养老金计发办法改革试点,引进了职工个人缴费制度,同时在部分企业开展了补充养老保险试点。由于养老和失业等保险制度的改革,保障了离退休人员的基本生活,维护了社会的稳定,保证了在职职工的顺利流动,为促进经济发展起到重要作用。

    两省还都根据本省实际成立了社保机构,制定了相应的政策措施和规章制度,切实而有效地推进了改革。

    目前,两省正抓紧按国发6号文的要求,认真进行测算和比较,研拟新的办法。

    (二)上海市从1993年着手养老保险制度的改革,其办法基本上是国发6号文的“实施办法一”。目前,全市已有27000个单位近420万在职职工和175万离退休人员参加养老保险统筹,初步形成了覆盖全社会基本模式一体化的养老保险体制。为保证离退休人员的基本生活需要,正对离退休人员的养老金补偿机制进行探索,制定了离退休养老金每年根据该市上一年度居民消费价格指数上升幅度进行调整;制定了企业实行补充养老保险试点意见并在上海汽轮机厂等10家大中型企业试点;对生活困难的离退休人员进行了帮困工作。加强了对养老保险金的征集和管理,正在把400万人的养老金发放统一纳入计算机管理。由于采取了一系列深化养老保险改革的措施,保障了离退休人员的基本生活,为企业转轨创造了条件,同时改革也增强了职工的自我保障意识,为改革的进一步深化创造了良好开端。

    (三)两省一市的失业保险改革都是从1986年开始起步。1994年贯彻国务院110号令,逐步扩大失业保险范围,并均按工资性收入的1%进行全省(市)统筹,为一大批失业职工发放了标准不同的失业保险金,提供了基本生活保障。近两年与全国的情况相似,领取失业救济的人数增加很快,超过历年的总和。两省一市都推行了“再就业工程”,开展转业训练,生产自救和职业介绍服务等,使部分职工从新就业。对破产企业的职工进行登记、管理、再就业服务和定额发放失业救济金。各地还都在春节期间动用相当数额的失业保险对特困职工进行送温暖活动,对维护稳定取得一定效果。

    二、两省一市对国发6号文的初步反映

    (一)普遍认为,国发6号文充分表明党中央、国务院对养老保险改革的高度重视,是深化城镇企业职工养老保险改革的重要文件,是贯彻中共十四届三中全会精神和年初经济工作会议要求的重大举措,是对社会主义市场经济体制下养老保险制度的总体设计。文件规定了改革的原则、目标和基本思路;提出的具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制养老模式是深化职工养老保险的核心,对建立新型的社会保险体制有重要意义,也是借鉴国际社会养老保险发展经验和我国实践的首创;把社会统筹的长处与个人账户的优势相结合,实质是公平和效率相结合、社会互济和自我保障相结合、保障基本生活和鼓励勤奋相结合;也有利于渡过老龄化高峰。表示要认真吃透精神,坚定不移地贯彻执行。

    (二)国发6号文所附的两个实施办法都体现了社会统筹与个人账户相结合的原则,仅在社会统筹与个人账户相结合的具体方式及体现效率和公平的比重上有所不同。

    “实施办法一”的个人账户作用明显,体现激励和效率机制强、透明度高、方法简便,可提高职工的自我保障意识,调动职工的劳动积极性,有利于强化单位缴费、基金的营运和管理,也有利于在不同行业、不同所有制企业方面扩大覆盖面,同时也兼顾了公平。但是,如基金运营不当或无国家政策的支持,基金保值风险较大,账户利率难以达到预期目标;对“中人”采取系数的方法进行过渡,不易合理衔接。

    “实施办法二”突出和延续了社会统筹的做法,公平比重较大,与近年来所实行的办法相接近,较切合习惯,有连贯性,便于衔接;部分养老金按社会平均工资发放,较有保障。但也存在办法一的利率风险;体现效率因素不够;职工感到计发办法不够简明;对经济欠发达地区的先进企业有一定的消极影响,不能促进多出效益多受益。有同志提出,对“职工个人缴费的全部或者一部分记入个人账户中”的“一部分”不理解,认为个人缴的费理所当然要全部记入个人账户。

    各地负责社保工作的同志表示,他们将结合当地实际,认真测算和比选,并把两个实施办法的优点集中起来进行研究。

    (三)养老保险制度改革将会遇到的主要问题

    (1)政出多门,政策不统一,缺乏统筹安排和统一管理机构,将会严重影响以省为统筹单位的覆盖全社会基本模式一体化社会保险体制的建立和运行。

    目前,在养老保险管理体制上,企业职工由劳动部门抓,机关事业单位由人事部门抓,农民及社会救济又由民政部门抓,一些保险公司也介入其中,中央还批准了十一个行业实行行业统筹。多家分管、多头领导、政出多门、业务交叉、管理体系乱、扯皮内耗、成本上升、资金分散,地方同志戏称为“五龙治水,十一路诸侯大战社会保险”。对国发6号文提出的两个实施办法可由地级市进行选择后报省批准的做法不理解,部分同志认为是上级将矛盾下放,担心养老保险办法会更加难于统一,担心已经开展的省级统筹工作将会受到冲击和影响,使本来就比较混乱的局面更雪上加霜。

    近年来,出台的对离退休人员调整待遇方面的政策,劳动、人事、老干部等部门的规定差距很大。通常是机关事业单位率先和较大幅度调整,引起企业被动跟进和无法平衡,形成了职工情绪不稳定和工作被动的局面。现行政策规定,从1993年起机关事业单位退休人员养老金综合替代率为90%,对今后的改革目标值尚未见文件规定,而国发6号文规定的企业退休职工养老金的替代率目标值为60%,差距很大,引起相当部分职工的思想紊乱。

    (2)养老基金收缴困难,少数地区已出现缺口,如不从根本上解决这个问题,国发6号文的贯彻将遇到极大困难,这关系到养老保险改革的成败。

    养老基金收缴困难各地都有发生,四川1994年在省委和省府的干预下收缴率仅为82%,今年一季度只有当季度应缴额的25%;陕西、上海也感到收缴困难的压力越来越大。产生这种状况的根本原因是相当部分企业的经济效益差,亏损面大,职工工资已无法保证,更无力缴纳养老基金;此外,也有部分企业和地方,受投资冲动、技改冲动、小团体主义和地方保护主义的影响,占用资金移作他用。认识上的差异,立法滞后,缺乏有效的收缴手段也是一个重要的原因。

    各地社保部门对企业均实行养老保险金差额拨付的办法,更使一些特困企业的离退休人员的基本生活难于保障。

    (3)资金保值很困难,增值更做不到,这是养老保险改革能否正常运行的关键。

    按现行规定,养老基金只能存入银行和买国债,但所得利息远低于同期物价上涨率,1994年到期的国库券,利率虽比往年高出一个百分点也才达到7.69%,与当年物价上涨24.6%相比,相差16.9%。上海的养老基金由浦东发展银行运营,规定比银行同期存款利率高二个百分点。虽同时规定当居民消费价格指数增长较高时,收益率应力求接近居民消费价格指数,但实际为18%,低于同年物价上涨水平六个百分点。

    根据国发6号文,实际上政府已承担了这部分资金保值和增值的责任,文件规定养老基金的80%左右用于购买国家发行的社会保险基金特殊债券,最高利率为15.86%,在通货膨胀居高不下的情况下,很多同志担心基金贬值将直接影响到部分积累制筹资模式的推行和巩固。

    (4)地方率先改革和国家统一政策间的矛盾。

    上海实行覆盖全社会基本模式一体化的养老保险制度,从1996年起机关事业单位退休人员将按个人账户储存额计发养老金,若国家再出台公务员养老保险办法或其他规定,与上海拟定的办法有较大差异,将使上海的养老保险深化改革处于十分被动的地位。

    三、对当前深化养老保险制度改革的几点建议

    (一)加强舆论引导,狠抓宣传工作,教育动员广大干部和职工群众支持养老保险制度改革。

    养老保险制度改革,建立社会统筹和个人账户相结合的具有中国特色的部分积累制模式,是一项涉及面广、影响深远、复杂艰巨的系统工程,涉及所有干部、职工、人民群众的切身利益,尤其这是丧失劳动能力后的生活保障,人们一定会以不同的态度来对待这场改革。

    总体来说,十多年的改革进程,社会保险已逐步为社会所了解和重视。但由于在舆论上抓的不够,宣传工作投入少,下的功夫不大,花的力量不多,宣传的形式单调,许多职工(包括一些集体、私营企业的负责人)对社会保险的性质、任务、作用、强制互济的原则及改革的具体内容知之甚少,甚至还存有不少错误观念,使得全社会对这项工作的认识和支持不够;也有一些单位和职工只顾眼前和局部利益,忽视全局和长远利益,给社会保险制度的深化改革带来困难。

    因此,中央和地方各级新闻部门(广播、电视、报刊)及理论界要加大对社会保险制度改革的宣传力度,各单位要组织广大职工认真学习、讨论,特别在基本养老保险的改革方面,要更多地强调个人参与的自我保障意识,更新观念,务使这项改革取得社会各界的共识和广泛支持。

    (二)中央要采取强有力措施,加强协调政府职能部门间的工作,尽快逐步做到政策统一、管理和监督机构健全。当前应特别注意的重点是:

    (1)不再批准出台新的行业统筹,除个别行业如铁路、邮电等外,应逐步废止行业统筹,实现“属地化”统筹的原则。

    (2)由于我国地域广大、经济发达程度差别很大,情况复杂,养老基金的统筹很难立即在全国使用统一的办法。但也不能分散到地市级,形成几百个统筹单位和统筹办法,应继续加强目前仍然行之有效的省级统筹。

    (3)尽快研究机关事业单位的养老保险改革工作,务使其与企业职工在社会保险待遇上大体一致,以减少由于推行不同的办法和替代率标准而引起的社会震动。从长远看,各类人员,包括不同所有制、职业、身份和地区的劳动者,都应处于统一的社会保险体系之中,即享受社会保险的基本权益应当平等。

    对于一些特殊劳动群体(如女工、高空、井下、高温、有毒、有害等),因退休年龄早、个人缴费低而引起的养老保险待遇偏低的问题,也应抓紧制定相应的办法,保证其保障水平。

    (三)加快立法进程,从法制上确保新型社会保险制度的建立。

    社会保险制度的改革已进行几年,积累了一定的经验,在全面深化改革之际,应强化立法工作,坚决改变以往过多依赖行政手段实行保障的做法,尽早出台《社会保障法》,建立健全以养老、失业保险为主要内容的社会保障体制,强化执法和监督机制,做到有法可依、依法行政,使社会保险运作制度化、规范化、科学化。

    (四)考虑到企业和个人的承受能力,应统筹安排,有步骤地、稳妥地推进社会保障体系的建立。

    目前,社会保障的各个方面(养老、医疗、失业、住房、工伤等),各地已出始试点和准备出始方案,每项改革都要由企业和职工个人负担一定的费用。据了解,用于社会保障的费用,以职工工资总额为基数,1993年国家和企业负担54.67%、个人负担8%,2000年预测单位负担45%、个人负担23%(其中十个百分点系由国家和企业现在支出中转化过来)。鉴于目前相当一部分企业经济效益不好,物价上涨幅度较大,对企业和个人而言,这些负担不可谓不重。因此,应在调查研究的基础上通盘考虑,从整体上估计企业和职工的承受能力,在发展经济、推进分配制度的改革、工资货币化、交费式保险制度的建立和实现群众整体受益的前提下,有条件地、有步骤地、积极稳妥地推进。

    (五)加快建立企业补充养老保险制度。

    鉴于养老保险金的替代率为60%,而又不可能定得更高,应在一部分效益较好的企业抓紧建立补充养老保险制度,既有利于调动职工多创效益的积极性,又能充分发挥商业保险的作用,从而更有利地推进整个养老保险制度的改革的深化。

    四、亟需进一步深入调查研究的几个重要问题

    社会保障制度是一个国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分。建立具有中国特色的社会保障制度,是一项重大的社会系统工程,是促进国民经济持续、快速、健康发展的重大举措,是深化国有企业改革的重要配套改革。为此,我们拟继续会同国家体改委和劳动部等有关部门,在此次对社会保险制度改革的初步调研基础上,除对川、陕、沪继续“跟踪”外,再选一些不同类型的地区,扩大覆盖面,调查新情况、探索新问题。

    (一)养老保险政策要统一。

    国发6号文附了两个实施办法,各地可任择其一。但有的地方已在考虑吸纳两个办法的特点,结合具体条件进行综合。为达到社会保障政策要统一的要求,在各地贯彻落实国发6号文进行试点、总结经验的基础上,调研新情况,提出有关归纳建议。

    (二)探索养老保险基金保值和增值的运营机制。

    从基金安全、防止腐败、保值和增值等方面考虑,将越来越多的养老基金参与一些国家政策引导的高回报产业,积极探索社会保险基金营运走与金融结合的路子,同时也有助于经济的发展,研究成立全国性社保银行的可行性。可否考虑先在几个城市试点,将社保经办机构改组、改造成为非银行金融机构,直接进行基金营运,发挥基金的“资本效应”,为退休人员获取较丰厚的回报。

    (三)探索从国有资产存量中划转部分作为社会保险基金的可行性。

    鉴于相当多的同志认为,由于过去实行计划经济体制和现收现付的养老金筹集模式,许多老职工应取得的养老基金均已转入国有资产的存量,因此应探索在国有企业改制、国有资产存量重组时能否划转部分作为养老基金的股份,由国家和地方的社保机构持有并分得红利,用于支持养老基金支付的可行性。

    (四)研究建立全国性抗风险养老保险调剂基金。

    目前城市中不属于社会救济范围的贫困人数在增加,已影响到安定团结,研究尽快建立由政府出资为主,动员社会各方提供支持,建立由省到中央的社会保险调剂基金,支持社会保险事业顺利发展。

    (五)研究加快推进社会化服务和政事分开。

    社会化管理和服务是社会保障自身的客观要求。因此,要研究加快强化社保机构的服务功能和水平,建立健全以社会化管理为主要形式的退休人员管理服务体系,增强社区服务功能,委托银行或邮局代发养老金等,逐步实现离退休人员与原工作单位分离,减轻企业负担。

    鉴于各地社保基金被挪用、截流、占用、浪费等现象仍时有发生,应研究加快政事分开步伐,建立由有关部门和社会公众代表组成的社保基金监事会,监督基金的收支、运营和管理服务,并定期组织审计向社会公布。

    上述建议供决策时参考。

    民革中央