关于进一步完善和加强流动人口的计划生育管理的建议[注1]
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于进一步完善和加强流动人口的计划生育管理的建议[注1]

1998年3月

 

人口日益向城市集中,是发展中国家经济发展的必然趋势。当今的中国,正处于经济体制和发展战略双重转轨时期,与此相关的一大社会现象是大量农村人口正以前所未有的规模和速度向城市流动。流动是市场经济的本质特点,市场经济要根据供求变化、利益趋向对生产资源作最优配置,势必要求资金、劳力的自由流动。人口流动对于发展经济,繁荣市场,促进劳动力资源的合理配置,缩小城乡差别,方便人民生活,促进生产力的发展起到了重要作用。但是,我们也不能不看到,流动人口大量、无序地涌向城市也带来了一些负面影响。其中流动人口的计划外生育就是一个不可忽视的问题。

计划生育是我们的基本国策,党和政府一直高度重视。多年来,各级计划生育部门做了大量卓有成效的工作,取得了举世瞩目的成就,创造和积累了许多宝贵经验。但是,随着市场经济的不断发展和流动人口的逐年增加,流动人口的计划生育逐渐成为这项工作中的一大重点和难点。流动人口由于行踪不定,人数众多,流出地往往鞭长莫及想管管不了,流入地又因情况不明想管管不到。这些人长期置身于计划生育基本国策的管辖之外,对于经济稳定发展总体目标的实现,对于我国人口增长控制目标的实现,都将是极大的威胁。而且,大量流动人口的生育问题处于失控状态,不仅仅关系到这一部分人口能否贯彻计划生育国策的问题,对整个计划生育工作也将产生极大的消极影响。若不立即采取措施,整个中华大地南来北往上亿流动人口的生育状况将严重影响我国正常的计划生育工作。据我们在北京、上海、深圳、成都等地对流动人口计划生育的调查,认为存在的主要问题是:

一、流动人口计划生育底数不清、情况不明。全国共有多少流动人口,这些人的计划生育状况如何,没有一个准确统计数字。成都市进行流动人口普查时登记数为93万人,而由公安机关登记并颁发暂住证的只有38万多人,仅占40.8%,近60%的人员在“视线”以外。该市成华区公安部门登记的数据为8.9万人,而计划生育部门的登记数仅为2万余人,登记率只有22%,这就意味着有近80%的流动人口的生育状况,计划生育部门无法掌握。这些“视线”以外的流动人口大部分是无正式证明、无固定工作、无固定居所的“三无”人员,计划外生育最容易出现在这部分群体中间,而计划生育部门对此又无能为力,问题的严重性正在这里。深圳市在清查流动人口计划外生育时,发现有人挣了钱,买了房,孩子生了5、6个甚至7、8个。据抽样调查,流动妇女的超生数约占20%。这些数据说明流动人口的生育状况正严重影响着我国经济、社会的发展,冲击着我国人口控制的目标。必须引起高度重视。

二、流动人口的计划生育问题没有得到足够重视,没有被列入流动人口管理的重要内容。虽然1991年经国务院批准颁发的《流动人口计划生育管理办法》中,明确了公安、劳动、工商等有关部门在流动人口计划生育管理中的职责,强调要把流动人口的计划生育管理纳入社会治安综合治理的总体方案和管理体制,实行统一领导、统一管理、统一收费,但多数地方至今没有成立流动人口的管理协调机构。由于缺少一个具有权威性的机构进行必要的协调、监督和检查,造成齐抓共管难以落实。如:无计划生育证明不能务工就业的规定往往被劳动部门或用工单位忽视。深圳市政府在发现问题后立即采取措施,与公安、工商、劳动、住宅等有关部门分别签订责任书,明确要求,严格把关,层层落实,成效显著。现在深圳市的流动人口计划生育基本全在“视线”以内。

三、流动人口计划生育“双向管理”原则没有得到很好的落实。国家计生委要求,流动人口流出流入地要“各负其责,相互配合,共同管理”。但是由于责任不明确,缺少有力的监督机制,“双向管理”配合不力,共同管理的原则难以真正落实。北京市朝阳区在办理计划生育证明时,向未持有原户籍婚姻证明人口流出地发出670份信息交流单,收到回执73份,仅占11%;上海的信息反馈率只有5%左右。流入地情况不清加大了管理难度。计划生育干部在工作中普遍感到,凡原户籍地计划生育管理严格的,流入地管理起来也比较容易,反之则十分被动困难,单靠一方管理漏洞太大,必须强化双向管理,才能做到“底数清,情况明,管理严格”。

四、各省(区)市计划生育管理规范不统一、政策有的松,有的紧,流入地在执法检查时工作尺度难以掌握。有时为了核实情况耗费许多人力精力,往往还因各地制度和规定不统一而无法衔接,出现管理漏洞。只有建立统一规范的计划生育管理制度,靠制度来实现管理的衔接,才能更好地将各地的管理形成合力,提高管理效益。

五、流动人口持证率低,加大了流入地管理难度。流动人口离开户籍地应当办理计划生育证明,但多数地方的持证率只有10%左右,90%流动人口的计划生育情况流入地无法掌握。原因主要是有些流出地计划生育部门收保证金等费用比较高;有些流动人口本人不知道应该办理计划生育证明以后再出来;有的是本人已超生或计划超生,有意不领证。广东省曲江县在流出地通过电台广播、电视台、标语、板报、召开干部群众大会等多种形式,大力广泛宣传办证意义和办证程序,全县流动人口办证率达到96%,为流入地计划生育部门管理和服务提供了方便。

六、流动人口计划生育管理工作量大,人力不足,经费难以落实。目前各地计划生育机构的人员编制和事业经费都是按常住人口的比例配备的,事实上,一些流动人口较多的地方,对流动人口的计生管理的任务已经超过了对常住人口计生管理的工作。由于流动人口计生管理的难度大,支出费用比较高,许多地方出现了管得越多,支出越多,经费越困难的状况。

为切实加强对流动人口计划生育的管理,我们建议:

一、提高对流动人口的认识,全面理解流动人口带来的正面效应和负面影响,加强管理的同时做好服务。不断深化对流动人口的宣传教育工作,从利益导向入手,通过服务引导帮助流动人口转变生育观念,使“晚生、少生、优生”逐渐成为流动人口的自觉行动。

二、尽快修订全国流动人口管理条例,把流动人口的计划生育管理纳入到流动人口管理条例之中,使流动人口的管理逐步走上法制的轨道。进一步加强对流动人口的综合治理力度。流动人口管理涉及到公安、劳动、工商、税务、计划生育、城建、教育、卫生、房管、用人单位等多个政府部门和经济管理机构。建议从中央到地方成立流动人口管理协调机构,明确有关部门责任,形成齐抓共管局面,使流动人口的计划生育管理逐步组织化、规范化、有序化和制度化。

三、流动人口户籍地和现居住地的“双向管理”要有明确的责任规定。原住地计划生育部门要做好办证宣传工作,认真为育龄妇女出具乡、镇的计划生育证明,落实流出前的节育措施;流入地要更多地担负起日常管理和服务工作,相互配合,共同把关。

四、建议将流动人口管理费按一定比例切块分给各级计划生育部门,同时按流动人口人数比相应增加聘用人员编制。

五、建议国家计划生育委员会统一制定“流动人口计划生育证明”,凡已婚妇女必须每人持有,以便按要求统一管理。

注释:

1.民革中央在全国政协九届一次会议上的提案。