关于强化养老保险基金监督管理的几点建议[注1]
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于强化养老保险基金监督管理的几点建议[注1]

1999年3月

 

从1986年以来,我国的养老保险改革取得了引人注目的进展,一个覆盖范围较广、保障功能初具的新型养老保险制度,正在全国各地崛起,应该说这为我国经济体制的改革和政治局面的稳定,作出了重要贡献。但是,正如一个新事物的发展,总要经历各种磨难一样,我国的养老保险改革也正遇到许多挑战。就目前来说,养老保险基金的监督管理问题最大,所引起的后果也最严重,而就其迫切程度也到了非迅速扭转不可的时候。

我们知道,养老保险基金管理,是养老保险制度的核心内容,也是涉及亿万群众切身利益的大事。为了应付今后的给付高峰,更是为了避免未来的支付危机,我们现在起就必须未雨绸缪,对基金实行部分积累。因此,这些年来我国结存的养老保险基金已初具规模,据前劳动部统计,1996年底仅养老保险基金的累计结存总额已达580亿元,这数额对全国来说并不算多,但管好用好这笔被老百姓称之为“养命钱”的基金,却意义重大。但是,随着各地建设步伐加快,而银根相对较紧的情况,对结存的养老保险基金也越来越形成了巨大压力,其中有来自地方政府,也有来自其他部门和社会的,以各种借口包括“特殊困难”、“计划外资金”等理由,挤占养老保险基金。更有以各种形式包括行政调用、强行借用等手段,将养老保险基金挪作他用,如建造办公楼和宿舍,购买小汽车,还有的地方竟然将养老保险基金挪作帮困基金,无偿拨给困难企业作为生产流动资金……可以说无奇不有,最终导致养老保险基金大量被侵蚀和被蚕食,因而致使有的地方的养老保险基金已是徒有虚名,早已成空壳状态。据国家审计署1997年不完全统计,全国被挤占挪用的养老保险基金约有56亿元,即约占结存基金的10%以上,其实际的数额可能还要更大些,目前全国养老保险基金的支撑能力正在下降,便是明证之一。

这么多养老保险基金被挤占挪用,如继续下去不予制止,其后果显然会是十分严重的。如前所述,我国养老保险实行的“部分积累制”,既要负担过去旧体制遗留一大批退休人员的养老金,又要面临由于老龄化的加速,以及提前退休浪潮等所造成支出剧增的冲击,养老保险基金本身积累就很少,如果将仅有的少量结存基金,不仅不加快增值,反而被不断蚕食,又如何面对未来不断增长的养老金支付?也许有人会说,到时可以再增加在职者负担或降低养老金支付标准来应付,其实增加在职者负担是有限度的,而养老金的刚性特点,又会使降低养老保险给付标准只能成为奢望。当然,它的严重后果可能不会马上显现,但随着时间的推移,基金支付危机就会迅速出现,这给社会的震动将是巨大的,由于社会保险的政府责任,到时政府将不可避免地要承受巨大的社会压力,这是我们谁也不愿看到的。

为此我们建议:

一、加强舆论导向。通过宣传和舆论,使各地领导和管理人员,能从思想上提高对养老保险基金性质的认识。养老保险基金是被保险的劳动者所共有的一项社会公共基金,从某种意义上说,实际也是社会对劳动的一项负责基金。这就决定了养老保险基金只能按照限定范围和法定标准,用于既定对象的养老费用支出,《劳动法》对此也有明文规定,任何挪用挤占养老保险基金,都应是一种违法行为,就应受到法律制裁。这里还要特别指出,养老保险基金不属于国家财政,先不说目前要求将基金全部进入财政专户的做法是否正确,但有一点是清楚的,就是它是绝对不能与财政支出混用的,更不能被用来弥补地方财政赤字,应该认识到养老保险基金,实质上具有一种“独立的法人地位”。

二、完善管理体制。通过管理体制的改进,堵塞养老保险基金被任意挪用的源流。由于管理体制混乱,实际给养老保险基金的流失留下很大隐患。目前的养老保险基金管理体制,基本还是政资不分,政府行政管理部门往往直接介入基金运作,虽然名义上存在监督机制,但实际大多处于“自我监督”状态。例如一些地方迫于压力,设立了类似监事会或监审小组等组织,但其成员却仅是各行政部门领导,因此这种监督形同虚设,不过是走走过场。还有审计监督在一些地方也走了样,因为审计部门同样是地方政府的组成部分,在维护地方利益上,自觉不自觉地与地方政府领导保持一致,所以年年审计,违法挪用基金的现象却年年上升。由此,我们建议养老保险基金运作,必须政资分开,养老保险基金管理组织,必须是一个独立于业务管理部门的机构,并应建立基金董事会负责大事决策。与此同时,还应建立集权威性和代表性于一体的监督组织,组成人员除政府部门领导和业务部门代表(审计、监察、银行)外,还应吸收职工代表、社会人士和专家参与,以体现内部监控和外部(社会)监督相结合。

三、强化法制管理。通过法制化管理,把养老保险基金管理纳入法制轨道。目前,我国“养老保险法”还没出台,已有的地方法规权威性不够,特别是基金管理的立法还是空白。因此,在养老保险基金管理法制化的问题上,还有许多工作要做,但就目前状况来说,我们建议应紧紧抓住:一是对现有的法规要用足用活,除《劳动法》外,还要充分利用地方立法,特别在执法上下工夫,对严重挪用挤占基金的违法现象,一定要追究领导责任和当事人的法律责任;二是对法律空白要加快填补,为使基金运营安全有效,有关养老保险基金管理的法律应受到必要的重视,尽快制订出台,以使基金管理运营更加安全规范、更加有法可依。

四、健全监督制度。通过监督制度,保证基金的安全使用。我们建议目前应重点健全以下三项基本制度,这就是“基金使用审批制度”、“基金日常监督制度”、“基金财务审计制度”。首先,“基金使用审批制度”,关键是要建立一个审批程序,最终审批权应属于基金董事会。此外,“专款专用”也应作为一条重要原则被切实贯彻;其次,“基金日常监督制度”,应重在经常化和制度化,尤其要重视内部监控机制的作用发挥,此外,监督机构与人员的监督责任和必要权限,也应进一步明确;再次,“基金财务审计制度”,要强调审计部门的特殊地位和业务独立,并有权对违规违法行为,采取必要可行措施和向有关部门提出建议等等。

注释:

1.民革中央在全国政协九届二中全会上的提案。