关于税费改革后确保对农村“两基”投入的建议[注1]
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于税费改革后确保对农村“两基”投入的建议[注1]

2001年3月

 

以安徽省作为全国试点的农村税费改革,是继解放初期土地改革、改革开放初期农村家庭联产承包制之后,我国农村的又一重大改革。它对调整和规范国家、集体与农民的利益关系,切实减轻农民的负担,进一步促进农村经济发展,保持农村社会的稳定,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

但是,正如任何一项重大改革除了具有巨大正面效应之外也不可避免地会带来一定负面效应一样,这次税费改革确实给农村教育尤其是“两基”投入格局带来巨大变化和广泛深刻的影响,如果解决得不好,我国农村特别是那些边远地区及经济不太发达的农村地区“两基”教育,将有可能面临重大滑坡的危险,会使我国基础教育“重中之重”的地位受到严峻挑战。对此,我们认为,在坚决贯彻党中央、国务院实行农村税费改革的同时,也应该对改革给农村基础教育带来的负面影响予以充分估计和重视。其主要影响,以安徽为例:

(一)税费改革后,农村教育投入出现较大幅度的减少。主要原因一是改革后农业税收总量与改革前的税费总量相比有较大幅度的减少。以县、乡为例,五河县按新方案测算,一年减收1287万元,有不少乡镇收入不敷工资支出;阜阳市马寨、关集、黄岗三个乡镇税费改革后财政收入平均降幅达41%,减收200万元左右。从全省看,税费改革后,安徽省农民减负水平达到25.6%,如果加上公积金及“两工”(积累工、义务工)的拆算,减负率达到31%,这就意味着县、乡财力总量要同比例减少,这必然导致用于办学的经费大幅下降。二是改革后经费发生结构性变化,农村教育投入缺乏政策支持。税费改革方案新取消的项目中,教育费附加,农村教育集资占相当大的比重,例如金寨县,税费改革取消乡统筹1311万元,取消村提留1352万元,共计2663万元,其中:教育费附加840万元,教育集资757万元,合计1597万元,占总取消款额的60%。改革后,并没有在农业税收总量中规定相应比例用于教育,各级财政如何保证教育投入,没有硬性约束,无所遵循,因而使农村基础教育经费不能从新的农业税收中得到政策保证。

(二)税费改革后,农村教育保障条件大大减弱。现行的农村教育经费投入机制是依据《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》和《义务教育法》建立起来的,经过不断完善,初步形成了以政府财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费,以及收取学杂费、社会捐集资等多渠道筹资的格局。农村教育费附加是仅次于预算内财政拨款的第二大稳定的教育经费来源,尤其对边远和不发达地区更是如此。1999年,安徽省农村小学和初中教育经费支出总额为38.7亿元,其中农村教育费附加约占20%,而预算内拨款95%以上为工资支出。1994—1998年全省平均每年征收农村教育费附加7.1亿元,农村教育集资平均每年3.8亿元。1994—1999年全省农村中小学共改造危房约300万平方米,共新建校舍1136万平方米,这些经费几乎完全来自农村教育附加费和教育集资。由此可见,教育费附加和教育集资,对全国大多数地区农村学校消除危房、改善条件、扩大规模、实现“两基”起到了决定性作用。目前,我国大部分农村教育主要是依赖这一经费投入机制,才基本上实现了“两基”目标。然而实事求是的讲,多数地区只是低水平的普及,今后要想进一步巩固和提高“两基”水平需要经费上的更大投入。但是,由于取消了农村教育费附加和教育集资,农村“两基”的主要经费筹措渠道发生重大变化,投入减少,保障机制弱化,如果不能从办学体制、财税体制等方面建立起一套新的适应税费改革的教育经费投入和保障机制,将会使巩固和提高“两基”成果面临严峻的形势,当前则会使改革前就已遗留的农村中小学危房改造、农村教育欠债、教师工资拖欠等突出问题雪上加霜,影响社会稳定,拖累改革进程。

(三)乡镇财政“零户管理”给中小学工作正常运转带来较大影响。安徽在推进税费改革试点中,在全省推行乡镇“零户管理”,即对乡镇行政事业单位的财政性资金实行统一管理、统筹安排使用,目的是严格收支管理,强化政府对财政收支活动的监督,加快乡镇财政解困步伐。但据了解,这种财政管理办法推行中,一些地方没有充分考虑教育的实际情况,严重影响了学校工作正常运转。根据这种办法,学校的经费预算要直接向财政部门编报,财务收支直接向财政领报,出现了教育事权与财权相脱离的现象。在推进过程中,教育经费审批环节多,资金调度不及时,甚至学校经常要使用的粉笔、纸张等文具物品,也要经过层层审批手续申领,学校苦不堪言;一些地方平调、挪用教育预算外资金十分严重;有些县甚至挤占挪用不属于预算外资金性质的学生书本费,致使学生课本不能按时发放,等等。

上述税费改革对当前农村教育产生不利影响的问题,已引起中央和地方各级政府的高度重视,正积极采取各项措施加以解决,我们也想就以上问题提出我们的建议:

一、各级政府要继续坚持“两基”的“重中之重”的地位不动摇。农村税费改革是党和政府确定的一项给农民以“休养生息”的政策,其第一位目标是减轻农民负担。实行税费改革后,依目前的实际财力状况,乡(镇)财政安排的顺序只能是保工资,保基层政权运转,保社会事业发展。在这种情形下,如何确保“两基”工作尤其是农村“两基”工作“重中之重”的地位,必须有新的政策与举措。当前,首先需要对“两基”工作在中华民族的伟大复兴中的基础性地位,所发挥的不可替代的基础性作用,再一次进行广泛宣传,进一步提高全党全社会对“两基”工作重要意义的认识;其次,要教育和引导各级干部正确理解和妥善处理税费改革与农村教育发展的关系,努力克服某些消极畏难或无所作为的思想情绪,促进各级政府采取积极有效措施,切实巩固来之不易的“两基”工作的成果,千方百计防止因思想认识不到位及措施不力造成的“两基”工作大滑坡。

二、在税费改革逐步推开后,中央应着手考虑修改和完善有关教育法律法规中与税费改革不相适应的内容,依法建立相应的新的农村教育投入保障机制。我国现行的农村教育经费投入机制是依据《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》和《义务教育法》建立起来的,它是和税费改革前的我国经济发展水平相适应的,对我国基础教育特别是农村基础教育起了很大的推动作用。但是应该看到,我国的农村义务教育又是建立在脆弱的乡镇财政和主要靠农民交费、集资的基础之上的,随着教育事业的不断发展,农村教育规模的不断扩大,特别是税费改革的推行,这一长期累积的矛盾就凸显出来,必须要通过改革和完善现行的农村教育办学体制和投入保障机制才能解决。

为此,我们建议中央以深化财政体制改革入手,逐步建立和完善财权事权相统一的农村义务教育投入机制。一是要减轻地方上缴中央财政的压力。国家应当充分考虑到税费改革后,地方财政对维持政权运转以及包括教育在内的其他社会事业的最低保障能力,改革现行财政体制,削减地方对财政上缴中央的额度。二是要建立规范的转移支付制度。中央及省、市每年都应当在财政支出中安排一定比例的义务教育专项经费,用以加大对乡镇尤其是边远、贫困地区乡镇义务教育的转移支付力度,承担起各级政府应当承担的份额。建议农村尤其是经济欠发达省份的农村中小学经费,由中央和地方财政各负担50%,或者乡镇只负担中小学的硬件建设,教师工资由中央和地方各级财政各负担50%。三是要强化宏观调控,切实解决义务教育与非义务教育投入结构问题。现阶段,无论中央还是地方,无论是义务教育还是非义务教育,都无差别的按照“一个百分点”落实教育经费增长,这不仅没有突出义务教育重中之重的地位,而且削弱了中央和省对义务教育的投入力度。因此,农村税费改革后,中央和省两级财政应当调整教育投入结构,切实加大对义务教育的投入。

三、建议中央要加大对贫困地区农村义务教育的支持力度和财政转移支付的份额,平衡地区间义务教育的差异。因为国家有责任调整地区间义务教育资源的差异,并抑制这种差距进一步扩大,从而实现不同地区在接受义务教育的权力上的平等。同时,由于贫困地区和农村地区因客观条件的制约,难以形成留住人才的机制,其培养和输送出的人力资源主要流向发达地区和城市。从受益对等原则的角度考虑,也应当对贫困和农村地区义务教育的投入给予政策倾斜。同时建议中央和省应考虑建立农村中小学危房改造专项基金,确保农村中小学危房得到及时改造。中央还应正式下文明确规定为实现“两基”而产生的农村教育债务应由当地政府承担,通过深入调查,摸清底数,统筹考虑,逐年解决。决不能将债务转移给学校。

四、对农村中小学经费的管理要有利于学校教育教学工作顺利进行。财税改革应考虑到农村中小学面广和教育的特殊性。建议对农村中小学校继续实行“集中管理、分校核算”的财务管理体制;也可以实行乡镇教办在财政所管理下,设置“教育资金专户”,用于核算各教育单位预算内、外资金和其他资金的收支。这样,不仅符合财税改革和“收支两条线”的总体要求,而且方便了学校用款,规范了支出行为,实现了事权与财政的统一。也能在一定程度上遏制一些地方平调、挪用教育预算外资金等严重违纪现象。

注释:

1.民革中央在全国政协九届四次会议上的提案。