关于完善我国社会保障体系的几点建议
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于完善我国社会保障体系的几点建议[注1]

2002年3月

 

社会保障体系是我国社会主义市场经济体制的重要支柱,关系着改革、发展和稳定的大局。辽宁是老工业基地,国有企业比重大,下岗职工多,离退休人员比例高,在全国具有很强的典型性和代表性。今年7月,国务院决定在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作。我们认为,中央在辽宁省进行社会保障试点的决策是正确的,辽宁省的试点工作也是健康的。我们在辽宁省调研时看到,辽宁把国务院确定为试点省看作是调整产业结构、深化国企改革、建立独立于企事业单位之外社会保障体系的重大历史机遇,将试点工作列为全省“一号”工程,各级领导亲自挂帅、组织实施,在调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度,实行个人账户实账运营和国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨方面,辽宁都下了很大功夫,试点工作取得了初步成效。

目前,辽宁省在社会保障试点中存在的主要问题是养老保险基金、失业保险基金和“低保”资金缺口都比较大。全省参加养老保险的在职职工与离退休人员之比为2.5∶1,2002年,全省企业基本养老金大约有近6亿元的缺口;辽宁省资源单一型城市多,这些资源枯竭关闭破产后的企业职工及家属都纳入了“低保”行列。2002年,全省“低保”对象将达到110万人,资金缺口8.4亿元,落实“低保”任务十分困难。仅抚顺煤矿大集体企业就有4.9万下岗后生活无着落的职工,而领到最低生活保障费的只有1470人。当地规定只能按4%的比例领取低保费,而且把年龄在35岁至45岁的人都视为有一定收入。远没有达到中央要求的应保尽保。辽宁省国企下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作已进入高峰时期,预计到2002年年底,辽宁省享受失业保险的人数将达到54万人左右,全省失业保险基金缺口将达到11亿元左右。

我们认为,社会保障的基本原则,应该是以人为本;与经济水平相适应。为了使即将在全国开展的社会保障工作能顺利进行,我们建议:

一、中央财政要适当加大转移支付力度,地方政府要调整财政支出结构少上项目

辽宁省试点工作中,“两个确保”资金、“并轨”工作所需补偿金、“低保”工作做到应保尽保的资金都存在一定缺口。资金缺口大的原因之一是历史上欠账太多,没有资金积累,低工资制和高积累率使这笔历史上社会保障资金投入了届时的扩大再生产,形成了国有资产。当代人既要为建立职工自己的个人账户缴纳保险费,又要为上代人提供养老金,双重负担十分沉重。因此,适当加大中央财政转移支付力度,作为对老职工的补偿是必要的。

中央要适当加大对辽宁的财政支持,但是支持过多也有困难。现在只有辽宁省一个试点,中央财政转移支付尚可承受,如果全国铺开,都依靠中央财政支持,中央将不堪重负。而且,试点的目的之一应该是尽量以最小的成本来取得试点的成功。如果一味依靠中央拿钱,就失去试点的意义了。因此,地方政府要积极调整财政支出结构,把完善社会保障制度做为政府的重要职能,宁可少上项目,也要保证社会保障资金的供给。另外,对一些劣势中小国有企业,可以通过资本市场变现,开辟新的资金来源,使社会保障基金成为公共财政体制的重要支柱。

二、加大企业征缴力度,多渠道扩大社会保障基金规模

社会保障资金缺口大,很重要的一个原因是有些企业不能足额缴纳社会保险费。有的企业确实由于亏损无力支付,但认识不到位,瞒报少缴甚至拒缴的现象也并非不存在。有的企业工资外收入接近甚至超过工资内,想方设法少缴费;有的企业人员大量提前退休,或者搞假破产,以各种名目逃避缴纳社会保险费。也不排除有的企业借社会保障试点之名趁机解决企业整改等其他问题。因此,解决资金短缺最主要的是要依托税务部门强化征缴力度,千方百计把该收的保费全部收上来。此外,必须扩大覆盖面,及时把外商投资企业、新兴行业、民营科技企业这些职工年龄较轻,经济效益较好的企业全面纳入缴费范围,扩大缴费基数。

另外,从我国的现实国情出发,社会保障制度的供给方式既要注重资金供给,更要注重提供福利服务。因为我国社会保障基金入不敷出的矛盾短期内不会缓解,提高征收比例,会加重企业和个人的负担,不提高比例势必增加财政的压力。而另一方面,我国人力资源却相当充裕,将现金发放和服务供应有机地结合,甚至以部分服务替代资金保障的功能,可以走出一条将这两类资源互补,提高社会保障资源利用效率的途径。

三、大量提前退休现象应引起有关方面重视

在企业进行结构性调整中,有的地方“减员增效”政策正在被滥用,有大量人员在40岁或者更小的年龄就过早退休了。这些本应进入失业行列的人员大量错位进入了养老队伍,把失业保险对社会的近中期压力扭曲为养老保险对社会的长期压力。而且这些人中的许多人享受着国有单位的种种保险和福利,又通过各种途径为私营企业和个体工商业者打工,导致许多国有企业变相成为私营和个体经济组织的社会保险机构,使其在市场竞争中处于极为不利的地位,也使扩大社会保险覆盖面的工作处于尴尬局面。

四、加强对社保基金的监管

随着社保基金征缴范围的扩大,资金量的增多,社保基金管理的风险也越来越大。社保基金是社会成员的“救命钱”,必须加强管理和监督,要组织人员专门研究,制定具体办法,建立监控机制,以防止基金在筹集、使用、运营等方面可能出现的不正当行为。政府的主要角色应是为基金的安全行使监督权,而不是代替专业管理机构直接进行管理。近年来发生的社会保障基金被挤占、挪用和滥用的问题,责任多数在行政主管部门或当地政府。因此,基金运营机构与基金监督机构一定要分开,管钱与管账要分开。中央的责任就是要做好监管。借鉴国外经验,应强调有社会力量加入社会保障的监督机构,强化监督并引入竞争机制,构建有竞争的机构加政府监督的格局。

五、加强对我国社会保障制度研究

我国社会保障制度仍在完善过程中,由于不同的制度都是在特定的环境下制定的,相互之间的不协调、不一致难以完全避免。而且,在一定时期,一定范围内,一些社会保障项目的改革还需要多个部门协调配合,许多问题更需要综合配套才能解决。建议国务院组成社会保障协调机构,定期对全国的社会保障体制改革状况进行全面的研究,侧重对跨部门的社会保障问题提出综合性建议,以便各有关部门更好地协调配合,总体推进。

针对社会保障中个人账户如何管理,社保基金如何保值增值,养老金的工资替代率多少为合适,政府如何才能以最小的成本保证社会保障制度改革的成功以及社会保障的本质、内在逻辑、正反面作用等问题,都要组织专家,仔细研究,反复比较,不断探索新思路。最终以实实在在的国情为基础,以可持续地解决民生问题为目标,量体裁衣地来不断完善我们国家的社会保障制度。

注释:

1.民革中央在全国政协九届五次会议上的提案。