推进司法改革 实现司法公正
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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推进司法改革 实现司法公正[注1]

2002年3月

 

“依法治国”是以江泽民为核心的中共中央提出的基本治国方略,1999年已经载入我国宪法修正案。加入世界贸易组织以后,针对世贸组织的非歧视待遇原则、透明度原则、司法审议制度和法制统一原则等基本要求,我国的司法改革已经提上日程。

世贸组织的司法审议制度对我国提出了观念变革的要求,即要求从行政主导型社会走向法治主导型社会,由行政权威转向法治权威,这也是“依法治国”方略的精髓。贯彻落实“依法治国”的战略目标,就是要将法律作为辨别一切是非曲直的最终原则和标准,任何人、任何时候都不能降低法制权威和法律尊严,更不能凌驾于法律之上,从根本上确保“依法治国”方略的最终实现。

司法改革必须坚持四项基本原则和我国根本的政治制度,在党的领导下积极稳妥地进行。从当前的实际情况看,司法机关(法院、检察院)开展的改革中有时发生各自为战的情况,司法改革缺乏前瞻性和统一协调性,影响了改革的效果,妨碍了改革向纵深发展。所以,为从宏观和全局的高度更好地深化司法体制改革,建议在中国共产党的领导下,在人大的监督下,成立司法改革委员会,以协调各方、统筹部署、全面推进。

司法改革必须在深刻理解世界各国司法体制、司法制度的共同特点及优点的基础上,紧密联系我国的政治制度及实际情况,坚持以我为主、博采众长,要对西方三权分立体制下的“司法独立”和我国人民代表大会制度下的“审判独立”加以准确区别,从而在学习和借鉴时明确哪些可以为我所用,哪些坚决不可用,使司法制度更趋合理,并扎根于我国的实际土壤,使之结出丰硕的果实。

当前,我国司法制度存在的主要问题有:

一、司法机关依法独立行使检察权、审判权的保障机制不完善,司法地方化的倾向日益严重。主要表现是司法机构与行政机构的关系、法院与立法机构的关系不顺,导致地方保护主义严重,行政机关利用行政权迫使法院丧失中立地位。设在地方的国家司法机关,在行使司法权力的过程中受少数地方党政权力机关甚至个别领导的不当影响、干预乃至控制,不能独立、公正地行使其权力,以致司法公正难以实现,国家的法制统一不能得到保证。有些设在地方的法院已沦为代表地方特殊利益的地方法院。由地方保护主义、社会信用低下等因素导致的“执行难”更是长期困扰着司法活动。

二、司法权的行政化是我国现行司法体制中的另一个弊端,根源在于我国司法制度的设计中存在不合理因素。其中由于历史形成的我国司法组织中实行事实上的首长负责制是一个重要原因,由此还衍生出办案过程中的请示汇报制度和法官行政级别制度,混淆了司法与行政、司法机关与行政机关的区别。这一特点突出表现在:合议庭在庭审结束后进行评议、承审法院拟出判决之后,承审法官向庭长主持的庭务会或者向庭长汇报案情、审判情况以及评议结果,庭长有权改变合议庭或者独任法官拟定的判决;一些案件还要向主管副院长、院长汇报,后者有权改变审判庭拟定的判决。无论是谁最后决定判决的内容,仍由承审法官草拟判决书,判决书拟就后还要交由庭长或者院长(或主管院长)批改和批准。这一过程同行政决策如出一辙,造成“审者不判,判者不审”的严重违反司法规律的现象。

办案请示汇报制度实际上是司法身份制的体现,也是行政职能和司法职能相混合的产物。即上下级法院之间的审级监督关系已沦变为实质上的行政性领导关系,下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报,上级法院不断地向下级法院发布指示、命令,严重违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则,影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性,导致两审终审制形同虚设,不能发挥其监督纠错功能。

法官等级制度也是按照行政级别套用的,分科、处、厅、部等级别。这种套用赋予了法官明显的行政特性,导致法官的独立地位得不到保证。

三、法官队伍整体素质有待提高。我国法官队伍过于庞杂,1998年全国法院共有法官17万余人,平均近8000人即有一名法官。由于在法官遴选上,长期以来没有一定标准或标准定得过低,致使法官这一专业化水平很高的职业,在我国成了什么人都可以干的奇怪现象。虽经多年法律业大等学历教育、法院80%的人都具有大专以上学历,但大专这个学历本身已根本不能适合当今法官职业的需要。由于法院进口把不住关,各色人等有关系就进,致使冗员大量存在,有的法院超编100%以上。另一方面,由于编制等问题,真正法律院校毕业的人才却进不来,有一个中级法院十年没有进过一个大学生。人是根本。法院队伍的实际素质的偏低,产生当前人民群众对司法诸多不满的现象也就不足为奇了。

根据以上状况,现提出以下建议:

一、完善司法机关独立行使审判权的保障制度,理顺司法机构与行政机构、法院与立法机构的关系

司法机关接受党的领导,既是我国宪法的规定,也是中国现实的必然选择。根据宪法的规定,党对司法机关领导的目的是保证司法机关独立行使审判权,有效实施法律,实现司法公正。党领导司法机关,主要是从制度上保证司法权依法独立公正地行使,而不是直接干预司法权。党对司法机关的领导“必须在宪法和法律的范围”基础上进行。同时,党对司法机关的领导应在审判程序之外发生影响力,而不是在审判程序内对独立审判的干涉,更不能以基层党组织的决定或指示等名义妨碍司法的独立和公正。

规范人大对“两院”报告的审议,规范个案监督。即人大对“两院”报告的审议要明确责任主体、责任形式,建立相应的约束和责任机制,使监督落到实处。根据宪法第128条,审判机关应向同级立法机关负责,因此,各级法院只能向同级人大及其常委会报告本院工作,而不能报告下级法院的工作,相应地,各级人大及其常委会,也只能监督同级法院的工作。对个案监督进行限定,并通过立法制定监督法规,规范个案监督和建立个案监督的法定规则和程序。比如,必须明确“个案”监督只是“督办”,而不是“代办”;明确个案监督是人大组织的监督,而不是人大个别人的监督;明确个案监督的提起和督办的程序、期限。明确人大对“个案”的监督是同级监督和事后监督,监督权由同级人大常委会行使,而不是代表个人行使,防止庭审期间直接介入,对人大代表个人向法院提交民事、经济个案的情况要明令禁止,尤其是人大代表本身就是有关案件当事人、代理人或当事方的职工的情况,否则就会造成对另一方当事人判决不公的后果。

完善人大对司法人员任免的约束机制。即处理好人大任免与党管干部的关系,建立人大通过任免司法人员来有效约束司法权的运行机制,真正落实人大在法律上享有的司法人员任免权。

二、司法经费独立于地方财政,执行权由司法行政机构或专门司法委员会实施

地方法院之所以会演变成“地方的法院”是因为司法机关的人、财、物等资源配置全部来自地方。因此,只有司法财政预算独立于地方政府,才能破除地方保护主义。

在这个问题上,可以采取当今世界各国通行的作法,即每年在通过经费预算时,专门将司法经费按照一定的比例划出,由最高法院和高级法院根据各地情况实施,或者成立专门的司法经费管理委员会,由法院司法部门配合实施。地方各级法院司法经费得不到保障,不能吃“皇粮”,将直接动摇审判独立的基础,其后果会非常严重。

为从根本上解决执行难的问题,法院判决后的执行由司法行政机构或专门司法委员会实施。因为执行是政府的责任,也就是说执行权是行政权,要把执行权从司法权中剥离出来,作为国家的行政权力,使司法权真正中立于政府和当事人。

三、改革司法行政管理体制,祛除法院行政化倾向,确保法官的独立审判

在司法实践中应实行审判长选任制和审判长负责制,体现谁审判谁负责的原则,树立“法律至上”的观念,逐步实现法官独立向法律负责的最高境界;同时,建立案件流程管理机制,推进法院审判工作的程序化;落实合议庭独立行使职权的法律规定,以减少司法运作的内部环节,提高司法效率;大力推行书记员体制的改革(实行书记员单独序列),建立法官助理制度,合理确定法官名额比例和配备法官与法官助理的比例,提高法官审判效率。

四、建立严格的法官录用、保障及惩戒制度,确保法官公正判决

法官不是大众化的职业,而应当是社会的精英。要把国家的司法审判权真正交由那些只服从于法律和良心支配的法官手中。这就要求严格法官录用制度,优化法官配置与结构。即提高进入法官队伍的门槛,包括学历和资历两个方面,把好进门关。通过国家司法考试和具有法律本科学历,应是进入法官队伍的起码条件,资历则应要求一定的法律工作经验(如律师执业经历或法学教授、副教授经历),年龄应达到35周岁。应按基层法院、中级法院、高级法院、最高法院的不同层次,设置不同的资历标准,而不是同一标准,以确保上级法院法官的素质高于下级法院法官的素质,保证上级法院的权威性。

完善法官选任制度。应通过立法完善法官的任命程序,增加法官任命的公正性、公开性;应将法官候选人的情况向社会公开,以利于群众监督,还可在人大设立具有广泛代表性代表参加的法官遴选委员会,使选任法官更具社会代表性。

优化法官待遇,建立法官高薪保障制度,并成立法官惩戒委员会,以严肃法官纪律,杜绝法院腐败的滋生。

五、以程序公正保证实体公正,完善公开审判制度

从审理程序来说,除法律规定的几种不需公开审理的案件外,各级人民法院基本上都实行了庭审公开制度,但应进一步加强证人出庭接受双方当事人和代理人询问和盘问的环节,即各方当事人应得到公平机会来对另一方提出的论据和证据作出反应。除了审理案件公开,判决公开也极为重要,即要提高当庭宣判率,逐步实现大多数案件能当庭宣判,提高宣判案件的透明度;此外,要规范司法解释,公开司法文书,强调判决书的说理性,详细解释法律依据,并载明质证程序案中的全部内容,以及法庭认证的理由;并允许判决文书在报刊、书籍上发表,也可以在互联网上发布和查找,允许对判决文书作出评述,便于群众监督。

注释:

1.民革中央在全国政协九届五次会议上的提案。