关于设立跨区域民商事法院的建议
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于设立跨区域民商事法院的建议[注1]

2003年3月

 

一、地方保护主义是司法公正的一大障碍

近年来,社会对司法机关的批评主要集中在司法不公方面。而产生司法不公的一个重要原因是司法权力的地方化,即司法机关的人财物均在地方的控制之下,司法权力的行使在一定程度上不得不受制于地方利益。一些地方保护主义盛行的地方,人民法院被认为是“地方的法院”,从根本上丧失了依法公正独立审判的条件。尤其是在案件执行时,更是对当地企业实施挂牌保护,千方百计不让当地企业的财产被执行,使异地执行难如上青天,暴力抗法的现象屡有发生。司法权力地方化的直接后果是导致独立审判的宪法原则受到威胁,司法公正受到影响,法制统一受到破坏。由于司法领域中地方保护主义的盛行,使司法机关的中立、公正形象受到严重损害。许多企业家反映,在经营活动中遇到一些数额不算太大的经济纠纷,往往采取忍气吞声、息事宁人的态度,也不敢到外地去打官司。

我国加入世界贸易组织以后,法制统一和司法公正的实现程度将直接影响我国在国际上的形象,影响我国改革开放的进一步深入。境外和外国当事人十分关注我国的司法环境。司法机关能否依照世贸组织的法制统一原则、透明度原则、非歧视待遇原则,给予所有国内外当事人以平等、公正的对待,更被看作是我国是否切实履行世贸组织规则的重要组成部分。由此不难看出,无论从国内现状还是入世后树立我国负责任大国国际形象的需要,都要求我们必须坚决采取措施,切除司法领域内地方保护主义这个“毒瘤”。否则,建设社会主义法治国家,确保司法在全社会实现公平与正义的目标将无从实现。

二、从法院设置体制上解决地方保护主义是最佳突破口

中共十六大报告中对司法体制改革第一次进行了专门的论述,深刻指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义”。根据这一司法体制改革的总目标,如何在司法领域内破除地方保护主义,改革法院的人财物管理体制,真正使司法机关从体制上回归其中立的地位,当然是下步司法体制纵深发展的重中之重。根据我们的调研,人民法院在已经进行的改革中,采取的一些措施对破除地方保护主义起到了积极的作用。第一,海事法院的设置打破了行政区域的界限,有效地遏制了地方保护主义的干扰。比如,我国的10个海事法院,属于中级法院建制,基本上都享有跨所在地市行政区域的管辖权。武汉海事法院管辖从重庆到江苏的长江水域,天津海事法院管辖河北的秦皇岛港口,上海海事法院管辖江苏的连云港,广州海事法院在深圳设有派出庭。海事法院院长、庭长和法官基本上都由省、市组织部门提名,由省、市人大常委会任免,经费由省级财政保障,使海事法院的法官和院、庭长能集中精力办案,地方保护主义无从干扰,地方法院的院长们都非常羡慕他们的执法环境。第二,加入世贸组织后,最高法院决定对涉外民事案件实行集中管辖,每个省只指定一至二个中级法院管辖全省的涉外案件。从施行的情况看,集中管辖的措施有力地遏止了地方保护主义,维护了法院的独立审判权,而且集中了一批优秀的审判力量专业化审理国际民商事案件,提高了审判质量,维护了国家的司法统一,效果十分明显。第三,我国四个直辖市的中级法院和四十多个开发区法院已完全实行了上一级人大常委会任免法官的制度,这些法院受地方保护主义干扰的机会也相对减少。此外,国外一些发达国家都采取了司法权管辖领域与行政权管辖领域不重合的办法,防止司法领域内的地方保护主义。例如美国,它的法院设置就分为州和联邦两套体制,凡涉及到州与州之间等类似情况的诉讼,则由联邦法院管辖,有效地防止了司法中的地方保护主义。

由此不难看出,只要打破我国司法权设置和行政权设置完全重合的现状,必将对日益严重的地方保护主义起到有效的制约作用。从目前情况来看,民商事审判体制改革先行一步,条件基本成熟,相应的“成本”也比较低。因为这种改革在较大成分上属于重新调整法院的管辖范围,而根据诉讼法的规定,调整案件管辖的权力属于人民法院,并不涉及修改宪法及其他法律等诸多复杂问题;另一方面,铁路法院系统正面临同步改革问题,将海事法院的跨区域管辖措施与铁路法院系统的改革结合起来,充分利用海事法院和铁路法院的人员编制和办公场所,可以取得事半功倍的效果,改革成功的可能性也更大。

三、建议设立跨区域民商事法院

我们认为,设立跨区域民商事法院,调整民商事法院的管辖权,以此为突破口来实现中共十六大关于推进司法体制改革的要求,是可行的改革方案。具体做法是:

1.全国设立七个跨区域民商事法院

建议以现有部分海事法院(4个)和铁路中级法院(14个)为基础,以海事法院和铁路中级法院的现有人员为基本队伍,充实所在地中高级法院的民商事审判骨干力量和领导力量,在华南、东北、华北、中南、西南、西北和华东七个地理区域设立七个民商事法院,分别管辖本区域内各省、直辖市、自治区之间及其与其他省市区之间的一审民商事案件和海事纠纷。现有的铁路中级法院和部分海事法院予以撤销,或改建为上述跨区域法院的巡回法庭和派出法庭的办案场所。

2.设立两个高级民商事法院

在北京组建第一高级民商事法院,管辖东北、华北、西北三个民商事法院的上诉案件,以及少量重大的或者由最高人民法院指定管辖的一审民商事案件。

在上海组建第二高级民商事法院,管辖华东、华南、中南和西南四个民商事法院的上诉案件,以及少量重大的或者由最高人民法院指定管辖的一审民商事案件。

3.跨区域民商事法院的人财物管理体制

七个跨区域民商事法院的法官由所在地的高级人民法院提名,提请所在地的省级人大常委会任免,报最高人民法院备案(待条件成熟时过渡到由全国人大常委会任免);法院的经费由所在地省级财政和中央财政予以保障。

两个高级民商事法院的法官由最高人民法院提名,报请全国人大常委会任免;法院的经费由中央财政予以保障。四、改革的预期效果和可能存在的问题

如果上述改革建议得到实施,将在很大程度上促进司法公正的实现,树立法律和司法权威。具体体现在以下几个方面:

第一,减少国内外当事人、律师和社会各界对司法公正的怀疑,排除地方保护主义的干扰,确保法院的居中裁判地位,改善司法环境,树立司法公信;

第二,有利于全国人大常委会对审判工作的监督,使各跨区域民商事法院直接置于最高权力机关的监督之下;

第三,为法院整体体制的改革创造条件,为设立其他跨区域的专业型法院树立先例,也为法院人财物管理体制的全面改革积累经验。

同时,这一改革建议的实施也会涉及一些操作上的问题。但如果立法、司法各方面协同努力,这些问题也可以得到解决:

一是需要由全国人大常委会通过《关于设立跨区域民商事法院的决定》,对跨区域民商事法院的组织、管辖权以及相关的事项作出规定。10个海事法院的设立就是这样进行的;

二是铁路中级法院撤销后,其原有刑事案件管辖权需要通过司法解释移交地方法院;

三是设立跨区域民商事法院后可能带来当事人诉讼方面的不方便。但实际上我国目前的交通、通讯已经比较发达,与改革开放初期已经大不相同,而且人民法院之间可以通过委托送达、保全等措施解决这些问题。此外,七个跨区域法院还可以利用撤销的海事、铁路法院的办公场所作为派出庭和巡回庭的办公场所,尽可能地减少跨省市案件诉讼管辖权调整后给当事人带来的不便。

注释:

1.民革中央、致公中央在全国政协十届一次会议上的联合提案。