关于国家实施退耕还林(草)政策中若干问题的建议
时间: 2008-09-10 | 文章来源: 民革中央
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关于国家实施退耕还林(草)政策中若干问题的建议[注1]

2003年3月

 

实施退耕还林还草工程,是党中央、国务院针对我国西部生态环境状况,站在国家和民族长远发展的高度,着眼于经济与社会可持续发展全局作出的重大决策。退耕还林工程实施以来,取得了明显成效。通过调研,我们认为中央这项决策是完全正确的,受到了西部地区广大干部群众的衷心拥护。但我们也了解到在执行政策中还存在一些问题,主要有以下几点:

一、关于纳入退耕还林的土地条件和范围问题

国家在编制退耕还林规划时,以国土详查数为基础,将坡度25度以上的坡耕地纳入规划,但是由于以下种种原因,造成规划面积与实际面积不相符。首先,国土详查工作从1984年开始至90年代中期才结束,时间跨度很大,且受当时技术条件、人员素质等的限制,造成与现有实际面积不一致;其次,部分地区担心按实际详查的较大坡耕地面积上报会调增农业税,故人为按一定比例调减坡耕地面积后上报,从而造成面积不实;第三,农业统计面积系基层上报汇总数,其精度不高;第四,计税面积主要根据耕地的平均粮食产量折算而得,而非实测面积,故与现有实际面积不一致;第五,在“以粮为纲”的年代,为解决日益增长的人口吃饭问题,直至80年代末、90年代初,不少地方仍在不断开荒扩大耕地,而这部分耕地未计入统计数,也造成与现有实际面积不一致。但农户的土地承包证上所填面积主要是计税面积,因此,退耕还林后实测面积必然大于承包面积。上述因素导致如果按国家以国土详查数为基础编制的退耕还林规划执行时,将会造成规划任务完成后,仍有大量陡坡耕地未退耕还林的情况发生。此外,一些水土流失严重或生态环境脆弱的地区,坡度虽然小于25度,但是如不实行退耕还林,不仅不能涵养水源,保持水土,甚至有可能更快变成沙漠。

二、关于生态林与经济林比例及其认定标准的问题

国务院国发[2000]24号文件规定,经济林比例不能超过20%。我们认为这种一刀切的规定很不科学。退耕还林涉及农民的生计问题,为保证退耕还林工程真正“退得下、稳得住、能致富、不反弹”,必须坚持生态优先的原则,实行生态效益与经济效益相结合。而发展经济林,只要因地制宜,采取相应的水土保持措施,不破坏地表植被,同样具有很好的生态效益。我国《森林法》对经济林的认定是以其培育目的来划分的,而现行的退耕还林政策文件和国家进行检查验收时却是按树种来划分的,且同一个树种,如枇杷,在我国北方地区划为生态林,而在南方地区却划为经济林,南方和北方的标准也不统一。而枇杷一类的常绿阔叶树种,本身就具有很好的生态效益,同时又具有很好的经济效益,是作为生态造林树种来使用,还是作为经济林木来发展,不是取决于该树种本身,而是取决于我们的培育目的。

三、关于退耕还林的主管部门问题

国家规定,退耕还林实行省级人民政府负总责和各级政府目标责任制,实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。但是,作为我国有史以来国家投入最多、实施范围最广的一项生态造林工程,具有很强的专业技术性和严格的工程质量要求,不明确规定退耕还林的主管部门以及各部门的工作职责,只说由政府牵头,退耕还林工作难以落到实处,甚至会出现部门间推诿扯皮、影响工作的情况。

四、关于种苗补助费标准和发放方式的问题

按照国务院国发[2000]24号文件关于“种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算,直接发给农民,自行选择采购种苗”的规定,各地在操作实施中难度很大,并出现了以下问题:一是50元的补助标准对于秦岭以南以及长江流域地区是够的,但是对于年降雨量低于400毫米的西北地区却远远不够,导致西北地区年年植树,年年欠账,年年补栽;二是工程建设质量得不到保证。受利益驱使,农民自行采购种苗易造成种苗质量和数量不符合作业设计要求;三是易造成林地的破坏。在一些偏远山区,农民法制意识淡薄,一旦种苗费到手,将会采取上山挖野生苗,或到近几年新造林地里偷盗树苗等方式获取种苗;四是种苗成本增高,反而加重了农民负担。退耕农户零星购苗,没有数量优势,苗木单价较统一购苗偏高,同时运输成本也会加大,结果事与愿违;五是将种苗补助费一次性发放给农户后,对第二年以后的种苗补植费用就失去来源,农户不愿再把已得的钱拿出来购苗补植,从而使造林保存率得不到保证。

五、关于退耕还林工作经费的问题

退耕还林是一项复杂的系统工程,涉及千家万户,工作量大。规划设计、建卡到户、签订合同、技术指导、检查验收、资料印刷、宣传、培训、会议等必要的工作经费没有来源。加之停止天然林采伐和退耕还林后大大减少了地方财政收入,地方拿不出资金来匹配,以致出现挤占、挪用种苗款和其他资金的现象,已经严重影响到退耕还林工程的正常开展。

六、农民普遍担心,存有疑虑的几个问题

第一,目前,国家钱粮补助资金一年分几次拨付,而且资金到位较迟。由于钱粮补助政策直接关系到农民眼前的生计,每年钱粮补助兑现之前退耕农户大都心有疑虑。第二,国务院[2000]24号文规定,“退耕还经济林补助5年;还生态林补助8年,以后根据情况,需要补多少年就补多少年。”农民普遍存在担心,对“需要补多少年就补多少年”持怀疑态度。

针对以上问题,我们提出几点建议,以供参考。

1.建议国家在制定退耕还林规划和下达计划任务时,应考虑坡耕地的实际面积大于国土详查数的实际,进一步扩大退耕还林的规模,同时对坡度虽在25度以下,但生态地位重要、水土流失和风沙危害严重的耕地,也应纳入退耕还林规划和实施范围。

2.建议国家对种植经济林和生态林的比例以县或市、州为单位进行总体控制,对适宜发展经济林的地方适当放开对经济林的限制。对于经济林的认定标准,南方与北方标准应统一,且应和《森林法》的规定相一致,按培育目的来划分。对采取林下种草、生物埂(篱)等水保措施、不翻动耕作层的复合经济林应认定为生态林。

3.建议国家明确规定各级林业主管部门是退耕还林的主管部门,负责组织、协调、指导退耕还林工作,各级人民政府的计划、财政、粮食等部门,按照职能分工、各负其责,密切配合,共同做好退耕还林工作。

4.建议国家在种苗补助费政策制定上,提高西北地区补助标准,根据不同区域自然条件的差异,分别确定种苗补助标准。

5.建议国家进一步完善种苗费发放方式的政策,采取以下三种对策:一是实行种苗招投标制。即将种苗费交由县级林业主管部门,由其作为招标人,根据退耕还林规划和作业设计的要求,编制种苗招标文件,自己组织或委托政府采购中心等招投标中间机构,实行公开招标采购种苗,然后将种苗发放给退耕农户栽植。这样,既能保证种苗的品种符合规划要求,又能保证种苗的质量,降低种苗成本,还能增加工作透明度,促进种苗市场的健康发展。二是实行“报账制”。即在种苗市场较成熟或农户自育有种苗的地方,由农户先垫支采购种苗并造林,经林业主管部门检查验收合格后,再将种苗费直接兑现给农户。这样既能增强农户的责任感,又能确保工程质量。三是在政策法规中明确这50元的种苗补助费包括补植费用在内,并最好分初植和补植两次发放。另外,对因自然灾害等不可抗力造成的大量苗木补植问题,国家应出台补助政策。

6.建议国家每年安排一定比例的工作经费,随计划安排一并下达。

7.建议国家明确粮钱补助对象为土地承包农户,若土地使用权发生流转,国家补助政策仍兑现到原承包农户,并由承包双方自行协商解决利益分配问题。这样,既符合国家政策规定,维护了退耕农户的利益,又有利于退耕还林工程向规模化、集约化、产业化方向发展,充分调动社会各界参与退耕还林的积极性。同时由于业主的参与,还在一定程度上解决了国家钱粮补助期限到期后,农户继续从业主处获得补偿,从而在一定程度上解决了“稳得住,不反弹”的问题。二是国家在有关政策中应明确钱粮补助发放时间,并严格按此时间要求一次性拨付年度补助资金,各地也一次性下拨、发放到农户。

8.建议将现行政策中规定的医疗教育现金补助费20元中明确规定其中5元为管护费,由当地农村集体经济组织采取业主承包、办乡村林场等形式,聘请专人进行集中管护,以确保退耕还林成果的巩固。

注释:

1.民革中央在全国政协十届一次会议上的提案。